Zarówno w kończącym się okresie programowania, jak i w perspektywie 2021-2027 z możliwości korzystania ze wsparcia funduszy unijnych zostały wykluczone przedsiębiorstwa znajdujące się w trudnej sytuacji w rozumieniu przepisów prawa pomocy publicznej.  Takie rozwiązanie samo w sobie nie jest zaskakujące. Ponieważ samo dalsze istnienie takiego przedsiębiorstwa jest niepewne, nie można go uznać za odpowiednie narzędzie do urzeczywistniania polityki publicznej, którą poprzez fundusze unijne realizuje instytucja zarządzająca. Niemniej, zgadzając się z ogólnym założeniem przyjętym przez prawodawcę unijnego, do rozstrzygnięcia pozostaje szereg zagadnień szczegółowych. Po pierwsze jak właściwie rozumieć przesłanki warunkujące uznanie danego przedsiębiorstwa za znajdujące się w trudnej sytuacji. Dokładniej, jak rozumieć pojęcie subskrybowanego kapitału zakładowego. Czy obejmuje ono jedynie kapitał zakładowy zarejestrowany w rejestrze przedsiębiorców, czy też nie? Po drugie, w kontekście funduszy unijnych pojawia się pytanie w jaki sposób powinna być ukształtowana procedura w ramach której następuje weryfikacja sytuacji wnioskodawcy. Jaki margines swobody posiadają Państwa Członkowskie kształtując ową procedurę?

Właśnie na te pytania miał ostatnio okazję odpowiedzieć Trybunał w sprawie Zinātnes parks [2]. Niewątpliwie czas w którym przyszło Trybunałowi mierzyć się z tym zagadnieniami jest idealny. Trwające prace nad nową ustawą wdrożeniową, a zwłaszcza wytycznymi w zakresie wyboru projektów są odpowiednim momentem do tego by wnioski wypływające ze stanowiska Trybunału uwzględnić w praktyce. Nowy okres programowania to także dobry moment by wyrugować błędy w legislacji i orzecznictwie, które wyrok Trybunału unaocznił.

Okoliczności faktyczne

Przed przejściem do omówienia stanowiska Trybunału wypada wpierw wspomnieć o okolicznościach faktycznych sprawy w których przyszło mu orzekać. Zinātnes parks, spółka z ograniczoną odpowiedzialnością prawa łotewskiego, ubiegała się o wsparcie z funduszy unijnych. W dniu 30 kwietnia 2019 r. złożyła wniosek o wsparcia do właściwej instytucji, do którego załączyła uchwałę swojego zgromadzenia wspólników z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie zmiany statutu oraz podwyższenia kapitału zakładowego. W okresie oceny wniosku spółka poinformowała również właściwą agencję krajową, że podwyższenie kapitału zakładowego zostało wpisane do rejestru handlowego w dniu 24 lipca 2019 r., a następnie przedstawiła tytułem uzupełnienia śródokresowe sprawozdanie operacyjne zatwierdzone przez biegłego rewidenta. Pomimo powyższych działań wniosek spółki został odrzucony na tej podstawie, że w dniu złożenia wniosku należało ją uznać za przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji w rozumieniu art. 2 pkt 18 lit a) rozporządzenia 651/2014 [3]. W ocenie właściwej instytucji  pojęcie subskrybowanego kapitału zakładowego którym posługuje się ten przepis [4] należy wykładać w świetle regulacji dotyczących kapitału zakładowego zawartych w przepisach krajowych. Zgodnie z nimi można powoływać się względem osób trzecich na fakt podwyższenia kapitału zakładowego spółki dopiero od ujawnienia tej okoliczności w rejestrze handlowym. Skoro na dzień 30 kwietnia 2019 r. Zinātnes parks utraciła ponad połowę zarejestrowanego kapitału zakładowego, to jako przedsiębiorstwo w trudnej sytuacji nie mogło uzyskać wsparcia z funduszy unijnych{5]. Zinātnes parks, co oczywiste niezadowolona z takiego rozstrzygnięcia, wniosła skargę do sądu administracyjnego na to rozstrzygnięcie.

Sąd krajowy rozpatrujący zawisły przed nim spór powziął wątpliwość, czy wobec braku wyraźnego odesłania do prawa krajowego w treści art. 2 pkt 18 lit a) rozporządzenia 651/2014, a także braku jakiegokolwiek odniesienia w przepisach unijnych do kwestii rejestracji podwyższenia kapitału jako warunku ważności tego podwyższenia, taka wykładnia przywołanego przepisu jest poprawna. Poza tym Sąd powziął jeszcze wątpliwość jakim marginesem swobody dysponuje Państwo Członkowskie przy określaniu procedury ubiegania się o wsparcie z funduszy unijnych. Dokładniej Sąd zastanawia się jakich dokumentów może wymagać Państwo Członkowskie od wnioskodawców dla wykazania, że nie są przedsiębiorstwem w trudnej sytuacji oraz czy Państwo Członkowskie może zakazać uzupełniania dokumentacji projektowej przez wnioskodawcę w toku jej weryfikacji prez właściwą instytucję[6].

Pojęcie subskrybowanego kapitału zakładowego

Trybunał Sprawiedliwości odnosząc się do powyższych wątpliwości sądu krajowego poczynił następujące uwagi. W odniesieniu do pojęcia subskrybowanego kapitału zakładowego Trybunał zaznaczył na wstępie, że zarówno art. 2 pkt 18 lit a) jak i pozostałe przepisy rozporządzenia 651/2014 nie zawierają definicji tego sformułowania, ani nie określają daty od której podwyższenie takiego kapitału uważa się za skuteczne. Tym samym:

zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarówno względy jednolitego stosowania prawa Unii, jak i zasady równości wskazują na to, że treści przepisu prawa Unii, który nie zawiera żadnego wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich dla określenia jego znaczenia i zakresu, należy zwykle nadać w całej Unii wykładnię autonomiczną i jednolitą. Ponadto ustalenie znaczenia i zakresu pojęć, których definicji prawo Unii nie zawiera, powinno być dokonywane zgodnie z ich zwyczajowym znaczeniem w języku potocznym, przy jednoczesnym uwzględnieniu kontekstu, w którym są one użyte, i celów uregulowania, którego są częścią [7].

W ten sposób Trybunał odrzucił już na wstępie koncepcję, że pojęcie subskrybowanego kapitału zakładowego powinno być rozumiane zgodnie z prawem krajowym danego państwa członkowskiego [8].

Trybunał przeszedł następnie do dekodowania zawartego w art. 2 pkt 18 lit a) rozporządzenia 651/2014 wyrażenia. W tym względzie  Trybunał wpierw skoncentrował się na wykładni językowej przepisu i zaznaczył w tym względzie, że:

(…) w kontekście spółek z ograniczoną odpowiedzialnością wyrażenie „kapitał zakładowy” odnosi się, w jego zwyczajowym znaczeniu, do wartości wkładów, które wspólnicy lub akcjonariusze spółki wnieśli lub zobowiązali się wnieść do spółki w zamian za objęcie udziałów lub emisję akcji. Jeśli chodzi o określenie „subskrybowany”, jest ono zwykle używane w celu określenia kwoty, którą obecni lub przyszli wspólnicy lub akcjonariusze zobowiązali się nieodwołalnie wnieść do spółki, niezależnie od tego, czy związane z tym wkłady zostały już wpłacone. Tylko wtedy, gdy po tym pojęciu następuje przymiotnik „wpłacony”, wyrażenie „subskrybowany kapitał zakładowy” jest używane, w drodze wyjątku, jedynie w odniesieniu do kapitału zakładowego, który został rzeczywiście wpłacony przez wspomnianych wspólników lub akcjonariuszy. Wynika z tego, że w zakresie, w jakim art. 2 pkt 18 lit. a) rozporządzenia nr 651/2014 posługuje się pojęciem „subskrybowanego kapitału zakładowego” bez podawania innych uściśleń, należy je rozumieć jako odnoszące się do wszystkich wkładów, które obecni lub przyszli wspólnicy lub akcjonariusze już wnieśli lub nieodwołalnie zobowiązali się wnieść [9].

Dokonana powyżej wykładnia językowa została następnie skonfrontowana z wykładnią celowościową. W oparciu o nią Trybunał stwierdził, że:

(…) kryterium ustanowione w art. 2 pkt 18 lit. a) rozporządzenia nr 651/2014 należy interpretować w ten sposób, że zmierzają one do oceny zdolności danej spółki do kontynuowania działalności w perspektywie krótko- lub średnioterminowej. Analiza tego kryterium wymaga zatem uwzględnienia wszystkich wkładów, które wspólnicy lub akcjonariusze zobowiązali się nieodwołalnie wnieść. Nawet jeśli bowiem wkłady te nie zostały jeszcze wpłacone, stanowią one, podobnie jak wkłady wpłacone, istotną informację co do zdolności danej spółki do kontynuowania działalności w takiej perspektywie [10].

Opierając się na powyższych rozważaniach Trybunał stwierdził ostatecznie, że pojęcie „subskrybowanego kapitału zakładowego” w rozumieniu art. 2 pkt 18 lit. a) rozporządzenia nr 651/2014 należy interpretować jako pojęcie autonomiczne, które odnosi się do wszystkich wkładów, które obecni lub przyszli wspólnicy lub akcjonariusze już wnieśli lub nieodwołalnie zobowiązali się wnieść. Nie ma zatem znaczenia z perspektywy tego przepisu okoliczność, czy podwyższenie kapitału zakładowego zostało zarejestrowane w odpowiednim rejestrze, czy też nie.

Standard dowodowy w postępowaniach funduszowych

Przechodząc do rozstrzygnięcia kolejnych wątpliwości sądu krajowego Trybunał Sprawiedliwości poczynił ciekawe uwagi na temat aspektów kształtowania procedur w ramach dystrybucji środków unijnych. Na wstępie Trybunał skoncentrował swoją uwagę na kwestii zasad którymi powinny kierować się właściwe instytucje kształtując wymogi dowodowe. W tym względzie Trybunał zaznaczył, że przepisy Unii nie zawierają żadnych wskazówek gdy chodzi o ustalenie dokładnego charakteru dowodów które należy brać pod uwagę w celu zweryfikowania przesłanek uprawniających do uzyskania wsparcia. W związku z tym kwestia ta wchodzi w zakres autonomii proceduralnej państw członkowskich, a właściwe organy krajowe, przy ustanawianiu procedury wyboru projektów dysponuję marginesem swobody. Ów margines jest krępowany jednak przez zasady równoważności i skuteczności. Tym samym ustanawiając wymogi dowodowe w ramach procedury pozyskiwania środków unijnych właściwe instytucje powinny czuwać nad tym, by nie były one wyższe niż te, które regulują podobne sytuacje podlegające prawu wewnętrznemu. Te wymogi dowodowe w każdym razie nie mogę czynić niemożliwym lub nadmiernie uciążliwym wykonywanie praw przyznanych przez prawo Unii, a w szczególności prawa każdego projektodawcy do skutecznego przedłożenia wniosku w celu skorzystania ze wsparcia z EFRR.

Ponadto Trybunał zaznaczył, że:

W zakresie, w jakim procedura rozpatrywana w postępowaniu głównym dotyczy przyznania w ramach programów EFRR płatności pochodzących z budżetu Unii i w związku z tym stanowi środek wykonawczy prawa Unii, musi ona być również zgodna z ogólnymi zasadami prawa Unii, do których należą w szczególności zasady równego traktowania, przejrzystości i proporcjonalności, które mają fundamentalne znaczenie w przypadku procedury wiążącej się ze współzawodnictwem podmiotów gospodarczych.

Poszanowanie zasad równego traktowania i przejrzystości oznacza, że do wszystkich wnioskodawców w ramach tego samego programu mają zastosowanie te same wymogi dowodowe oraz że wymogi te są podane do publicznej wiadomości. Co się tyczy zasady proporcjonalności, wymaga ona, by wymogi te nie wykraczały poza to, co jest konieczne do weryfikacji przesłanek materialnych ustanowionych w prawie Unii [11].

Kierując się powyższymi założeniami Trybunał stwierdził, że ustanowione w przepisach prawa łotewskiego wymogi dowodowe w zakresie wykazania braku spełniania przesłanek określonych w art. 2 pkt 18 rozporządzenia 651/2014 wydają się zgodne z prawem unijnym, z tym zastrzeżeniem że sąd krajowy musi jeszcze zweryfikować kwestię równoważności procedur. Trybunał podkreślił przy tym, że taka pozytywna ocena owych warunków dowodowych wynika z faktu, że ich spełnienie uzależnione jest od woli samej Spółki (mogła ona zlecić sporządzenie odpowiednich dokumentów), a po drugie nie wiąże się z poniesieniem nadmiernych kosztów.  

Brak możliwości uzupełnienia dokumentacji projektowej

W końcu, odnosząc się do ostatniej wątpliwości sądu krajowego, Trybunał zwrócił uwagę, że:

 W sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym z informacji przedstawionych przez sąd odsyłający wynika, że zainteresowane państwo członkowskie, uznając, iż warunek określony w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 1301/2013 należy oceniać w dniu zatwierdzenia wniosków dotyczących projektów, postanowiło zakazać tym wnioskodawcom uzupełniania ich dokumentacji po upływie terminu składania wspomnianych wniosków.

Ze względu na konieczność dysponowania przez krajowe instytucje zarządzające czasem niezbędnym do zbadania przedłożonej im dokumentacji nie można jednak zarzucać temu państwu członkowskiemu, że wyznaczyło ono wnioskodawcom termin na przekazanie wszystkich niezbędnych informacji właściwym instytucjom zarządzającym, który jest wcześniejszy niż data zatwierdzenia wniosku dotyczącego projektu.

W związku z tym, jak zasadniczo podkreśliła rzecznik generalna w pkt 80 opinii, gdyby wnioskodawcy mieli możliwość uzupełniania dokumentacji po upływie terminu składania wniosków dotyczących projektów, właściwa instytucja zarządzająca byłaby zmuszona do wielokrotnego badania tej samej dokumentacji, co wiązałoby się między innymi z ryzykiem przesunięcia daty zatwierdzenia tych wniosków, zagrażając w ten sposób celom programów finansowania, lub z nieprzestrzeganiem zasad równego traktowania i przejrzystości. Taka możliwość mogłaby również spowodować powstanie po stronie właściwej instytucji zarządzającej dodatkowych kosztów, których państwo członkowskie, zgodnie z zasadą dobrej administracji, może zasadnie nie chcieć ponosić.

W związku z tym należy stwierdzić, że państwo członkowskie może postanowić, iż wnioskodawcom nie wolno uzupełniać swojej dokumentacji po upływie terminu składania wniosków dotyczących projektów, nawet jeśli ustawodawstwo krajowe przewiduje, że wspomniany warunek określony w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 1301/2013 należy oceniać w późniejszym terminie.

Niemniej, podobnie jak przy drugiej wątpliwości sądu krajowego, Trybunał zaznaczył, że taki brak możliwości uzupełnienia dokumentacji projektowej po jej przedłożeniu jest dopuszczalny w prawie krajowym o ile Państwo Członkowskie przestrzega przy tym zasady równoważności. Tym samym, takie rozwiązanie jest możliwe o ile znajduje ono zastosowanie do wszystkich procedur, które można w stosownym wypadku uznać za porównywalne pod względem przedmiotu, podstawy i istotnych elementów z procedurą przewidzianą w celu uzyskania wsparcia z EFRR.

Uwagi końcowe

Jak już wskazałem powyżej omówiony wyrok Trybunału Sprawiedliwości pojawia się w dogodnym momencie czasowym. Przełom perspektyw finansowych stanowi bowiem dobry moment do wdrożenia kwestii poruszonych w przedmiotowym wyroku. Z punktu widzenia naszego krajowego porządku prawnego pierwszorzędną kwestią jest uspójnienie regulacji krajowych i praktyki orzeczniczej z wnioskami Trybunału. Również bowiem w Polsce przyjęto rozwiązanie zgodnie z którym subskrybowany kapitał zakładowy odnosi się do zarejestrowanego w rejestrze przedsiębiorców kapitału zakładowego [13]. Także orzecznictwo sądowe opowiedziało się za taką wykładnią art. 2 pkt 18 lit a) rozporządzenia 651/2014 [14]. Po wyroku Trybunału wiemy, że powyższe rozwiązania oraz praktyka wymagają korekty.

Gdy chodzi z kolei o procedury ubiegania się o wsparcie to stanowisko Trybunału, jakkolwiek nierewolucyjne, to jednak dostarcza kilka aspektów do przemyślenia. Po pierwsze kwestia równoważności procedur – nie jest to zagadnienie łatwe, niemniej analiza różnorodnych procedur obowiązujących w Polsce w zakresie dystrybucji środków (czy to unijnych np. rolnych, czy też krajowych) może prowadzić do ciekawych konkluzji.   Po drugie, kwestia wymogów dowodowych obowiązujących w różnorodnych procedurach funduszowych– wyrok Trybunału stanowi doskonały przykład tego, że instytucje organizujące nabory nie mają w tym zakresie nieograniczonej swobody. Muszę one zatem liczyć się z tym, że po sprawie Zinatnes parks czujność wnioskodawców w tym aspekcie wzrośnie i będą oni przeciwstawiać się rozwiązaniom, które nie odpowiadają wymogom sformułowanym przez Trybunał. W końcu, w odniesieniu do ostatniego z aspektów poruszonych przez Trybunał warto podkreślić, że wypowiedź Trybunału pozostawia pewien niedosyt. Uszło uwadze bowiem Trybunału, że jakkolwiek przepisy fundusze mogą nie stać na przeszkodzie rozwiązaniu przyjętemu w okolicznościach sprawy Zinatnes parks to jednak inaczej może być z perspektywy prawa pomocy publicznej. Na gruncie tej dziedziny prawa sam Trybunał przesądził już bowiem, że przesłanki uzyskania pomocy należy oceniać na moment przyznania pomocy. W przypadku zatem, gdy pomoc przyznawana jest na podstawie umowy to moment jej zawarcia będzie wyznaczał moment weryfikacji przesłanek uzyskania pomocy. Skoro tak, to instytucja ogłaszająca nabór będzie sporo ryzykowała, gdy oprze swoją ocenę sytuacji finansowej przedsiębiorstwa w momencie zawarcia umowy o wsparcie na dokumentach przedłożonych w momencie składania wniosku o wsparcie. Pomiędzy tymi zdarzeniami zazwyczaj upływa bowiem bardzo duży okres czasu.

1. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 27 stycznia 2022 r. w sprawie C-347/20, ECLI:EU:C:2022:59.
2. Zinātnes parks, pkt 29-30.
3. Rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z dnia 26 czerwca 2014 r., str. 1 ze zm.).
4. Art. 2 pkt 18 lit a) stanowi, że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością może być uznana za przedsiębiorstwo w trudnej sytuacji w przypadku gdy ponad połowa jej subskrybowanego kapitału zakładowego została utracona w efekcie zakumulowanych strat.
5. Zinātnes parks, pkt 33-34.
6. Zinātnes parks, pkt 35-36.
7. Zinātnes parks, pkt 42.
8. Za taką koncepcją, oprócz instytucji udzielające wsparcia, opowiadały się Państwa Członkowskie i Komisja Europejska podczas rozprawy przed Trybunałem Sprawiedliwości.
9. Zinātnes parks, pkt 43-44.
10. Zinātnes parks, pkt 49-50.
11. Zinātnes parks, pkt 61-62.
12. Zinātnes parks, pkt 75-78.
13. Zob. w tym względzie sekcję B pkt 1 Formularza informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc inną niż pomoc w rolnictwie lub rybołówstwie, pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołóstiwie, zgodnie z którym każdy podmiot ubiegający się o pomoc publiczna musi odpowiedzieć na następujące pytanie: Czy w przypadku spółki akcyjnej, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółki komandytowo-akcyjnej, wysokość niepokrytych strat przewyższa 50 % wysokości kapitału zarejestrowanego?
14. Zob. prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24.11.2017 r. w sprawach: V SA/Wa 2891/16; V SA/Wa 2892/16; V SA/Wa 54/17 oraz prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 03.02.2021 r. w sprawie I SA/Ol 686/20.

Wpis nie stanowi porady ani opinii prawnej w rozumieniu przepisów prawa oraz ma charakter wyłącznie informacyjny. Stanowi wyraz poglądów jego autora na tematy prawnicze związane z treścią przepisów prawa, orzeczeń sądów, interpretacji organów państwowych i publikacji prasowych. Kancelaria Ostrowski i Wspólnicy Sp.K. i autor wpisu nie ponoszą odpowiedzialności za ewentualne skutki decyzji podejmowanych na jego podstawie.