W lutym 2021 r. prezydencji portugalskiej udało się zakończyć prace nad projektem nowego rozporządzenia ustanawiającego wspólne przepisy dla funduszy unijnych na lata 2021-2027 (CPR) [1]. Ten niewątpliwy sukces legislacyjny jest dobrą okazją do tego by poświęcić chwilę na analizę dokumentu, który będzie wytyczał zasadnicze ramy prawne dla wdrażania funduszy unijnych przez kolejne lata. Niestety objętość przyszłego aktu prawnego nie pozwala w tym miejscu na gruntowną analizę przyjętych regulacji. W związku z tym ograniczę się jedynie do kilku, siłą rzeczy subiektywnych, spostrzeżeń.

Już lektura początkowych motywów rozporządzenia nasuwa ciekawe pytanie. Oto w motywie oznaczonym w projekcie rozporządzenia numerem 10a prawodawca unijny uznał za niezbędne zwrócenie uwagi na fakt, że zarówno same organy unijne, jak i Państwa Członkowskie powinny wystrzegać się od nakładania na beneficjentów takich regulacji, które nie są niezbędne, a prowadzą jedynie do dodatkowego obciążenia administracyjnego. Oczywiście idea stojąca za tym postulatem jest ze wszech miar słuszna. Zapewne większość (o ile nie wszyscy) beneficjenci zetknęli się z takimi wymaganiami instytucji organizujących konkursy, których sens (z jakiegokolwiek punktu widzenia) był co najmniej wątpliwy.

Niemniej, w części normatywnej projektu rozporządzenia [2] jedynie w jednym miejscu nawiązano do tego postulatu. Mianowicie, w art. 35 ust. 2a projektu rozporządzenia przyznano komitetowi monitorującemu dany program operacyjny uprawnienie do wydawania rekomendacji dla instytucji zarządzającej, w tym właśnie w zakresie ograniczania obciążeń administracyjnych jakie spoczywają na beneficjentach. Takie rozwiązanie jest oczywiście dalekie od ideału – abstrahując od faktu, że rekomendacje nie mają wiążącego charakteru względem instytucji zarządzającej to samo już ich wypracowanie i sformułowanie przez komitet może być utrudnione. Determinowane jest bowiem jedynie od nastawienia poszczególnych członków komitetu, a z tym bywa różnie.

Pytanie jednak, czy pomimo tak skromnego nawiązania w części normatywnej projektu rozporządzenia do postulatu wyrażonego w motywie 10a, jego praktyczne wykorzystanie może być jednak większe niż się wydaje. Czy możliwa będzie sytuacja, w której wnioskodawca/beneficjent będzie mógł zakwestionować wymagania instytucji organizującej konkurs z tego względu, że stanowią one zbędne obciążenie administracyjne? Nie wdając się w tym miejscu w szersze rozważania wydaje się, że nie jest to wykluczone. Bez względu bowiem na treść przepisów zawartych w projekcie rozporządzenia jego stosowanie będzie wymagało uwzględnienia zasady proporcjonalności. W jej z kolei ramach postulat o którym mowa w motywie 10a może nabrać realnego znaczenia.

Kolejnym ciekawym zagadnieniem na gruncie projektu CPR jest kwestia trybu, w ramach którego ma nastąpić wybór projektów do wsparcia. Zestawienie bowiem treści motywu 48 projektu rozporządzenia z art. 67 rodzi liczne wątpliwości.

Ze zdania pierwszego motywu 48 możemy dowiedzieć się bowiem, że ze względu na fakt, iż to instytucja zarządzająca ponosi główną odpowiedzialność za wdrażanie funduszy, jej zadania (funkcje) w zakresie wyboru operacji (projektów), zarządzanie programem i wspieranie komitetu monitorującego powinny być szczegółowo określone. Z kolei w zdaniu drugim motywu 48 projektu rozporządzenia projektodawca zwrócił uwagę, że tryb wyboru operacji (projektów), jakkolwiek może być konkurencyjny lub też nie, to w każdym wypadku zastosowana w jego ramach procedura oraz kryteria muszą spełniać  określone standardy m. in. być niedyskryminacyjne oraz przejrzyste.

Opierając się na założeniach wyrażonych w motywie 48 racjonalnym wydawałby się pogląd, że w treści normatywnej CPR znajdziemy przepisy określające na czym właściwie polega tryb konkurencyjny i niekonkurencyjny oraz jakie są przesłanki zastosowania każdego z nich. Niestety byłby to pogląd błędny. Lektura art. 67 projektu rozporządzenia, poświęconego właśnie kwestii wyboru operacji (projektów) do wsparcia, nie zawiera bowiem żadnego bezpośredniego odniesienia do tych kwestii. Innymi słowy treść normatywna rozporządzenia, przynajmniej na pierwszy rzut oka, nie daje żadnej podpowiedzi w jaki sposób instytucja zarządzająca może wyłaniać projekty do wsparcia i jak ten proces wyboru ma wyglądać.

Ten stan niepewności pogłębia dodatkowo treść art. 67 ust. 1 akapit 2 CPR. W tym przepisie projektodawca doprecyzował bowiem, że kryteria i procedury stosowane przez instytucję zarządzającą w procesie wyboru projektów (bez względu czy ten proces będzie konkurencyjny, czy tez nie) muszą być tak ukształtowane by pierwszeństwo (priorytet) przyznać tym projektom, które poprzez otrzymane wsparcie unijne maksymalnie przyczynią się do osiągnięcia celów programu.

Skoro projektodawca oczekuje od instytucji zarządzających, że będą priorytetyzowały projekty w ramach procesu ich wyboru do wsparcia, to tym samym zakłada, że w ramach owego procesu wyboru weźmie udział tyle projektów (wnioskodawców), że taki proces priorytetyzacji będzie możliwy. Innymi słowy art. 67 ust. 1 akapit 2 CPR sugeruje w mojej ocenie, że proces wyboru projektów powinien być co do zasady konkurencyjny[3].

Za taką interpretacją przemawia zresztą stanowisko Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w oparciu o które jak się wydaje omawiane doprecyzowanie zostało wprowadzone. W sprawie dotyczącej finansowania z budżetu unijnego wydatków poniesionych w ramach niemieckiego programu operacyjnego [4] Sąd stanął bowiem przed koniecznością rozstrzygnięcia, czy przepisy prawa unijnego zezwalają na sytuację w której ocena projektów sprowadza się właściwie do oceny ich kwalifikowalności do wsparcia, a nie do wyboru najlepszych spośród nich. Odnosząc się do tak postawionego zagadnienia Sąd, stwierdził, że przepisy prawa unijnego wymagają:

(…) by przyjęte kryteria wyboru pozwalały na finansowanie w pierwszej kolejności operacji, które najlepiej odpowiadają celom rozwoju obszarów wiejskich wynikającym z czterech osi wymienionych w rozporządzeniu nr 1698/2005.

Należy więc zapewnić, aby przyjęte kryteria pozwalały na zidentyfikowanie spośród wszystkich operacji, na które złożono wnioski o finansowanie z EFRROW, te, które najlepiej nadają się do osiągnięcia celów WPR za pomocą rozporządzenia nr 1698/2005

W tych ramach, mając na uwadze współpracę między Unią a państwami członkowskimi, choć lista kryteriów wyboru może być ułożona swobodnie przez władze niemieckie i nie musi przy tym zawierać systemu oceny lub klasyfikacji liczbowej operacji, musi ona jednak pozwalać na określenie tych, które powinny mieć pierwszeństwo w skorzystaniu ze wsparcia EFRROW ze względu na ich walory[5].

Reasumując, zagadnienie trybów wyboru projektów w ramach CPR jest dalekie od doskonałości i budzi wątpliwości. Przyszłość pokaże w jaki sposób do tego zagadnienia podejdzie Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej w nowej ustawie wdrożeniowej oraz przyszłych wytycznych.

W kontekście procesu wyboru projektów do wsparcia warto zwrócić uwagę jeszcze na dwa zagadnienia. Po pierwsze, na mocy art. 67 ust. 3 lit e)  CPR na instytucję zarządzająca został nałożony wyraźny obowiązek zapewnienia by wybierane do wsparcia projekty były w pełni zgodne z regulacjami w zakresie oceny oddziaływania na środowisko. Taki obowiązek jakkolwiek nie stanowi żadnego novum, to jednak pociąga za sobą poważne problemy po stronie instytucji zarządzających. Najpoważniejszy z nich wynika z faktu, że procedura oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzana jest przez inne organy niż instytucje zarządzające i kończy się wydaniem określonej decyzji. Skoro właściwy organ administracyjny w zakresie oceny oddziaływania na środowisko wydaje stosowną decyzję, a zatem dochodzi do wniosku, że istnieją podstawy do jej wydania to takiego stanowiska nie może w sposób pośredni kwestionować inny organ administracyjny, taki chociażby jak instytucja zarządzająca [6].  Pojawia się zatem nieuniknione pytanie – w jaki sposób instytucja zarządzająca wywiąże się z obowiązku określonego w art. 67 ust. 3 lit e) CPR skoro według aktualnego stanu prawnego nie może kwestionować postępowania innego organu, wyrażonego w stosownej decyzji administracyjnej. Odpowiedź na to pytanie jest tym istotniejsza dla beneficjentów wsparcia, że zgodność ich projektu z prawem w dziedzinie ochrony środowiska będzie miała znaczenie także z perspektywy prawa pomocy publicznej. Po wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Hinkley Point brak zgodności danego projektu z prawem Unii w dziedzinie ochrony środowiska pociąga za sobą także brak jego zgodności z prawem pomocy publicznej [7]. 

W końcu warto podkreślić, że na mocy art. 67 ust. 4 CPR projektodawca ponownie wprowadził do ram regulacyjnych przepis na mocy którego instytucja zarządzająca obowiązana jest dostarczyć beneficjentowi dokument określający wszystkie warunki wsparcia. To rozwiązanie także nie stanowi novum niemniej warto o nim wspomnieć z tego względu, że w praktyce często się zdarza, że na etapie realizacji projektu pojawia się pomiędzy stronami umowy o dofinansowanie rozbieżność co do sposobu realizacji projektu. Problematyczna okazuje się np. definicja wskaźników i sposób weryfikacji ich osiągnięcia. W takiej sytuacji pomocne może okazać się sięgnięcie właśnie do art. 67 ust. 4 CPR i zweryfikowanie  czy instytucja zarządzająca wywiązała się w należyty sposób z obowiązku informacyjnego przewidzianego w tym przepisie. Jak zwróciła uwagę rzecznik generalna Sharpston w jednej ze swoich opinii:

w przypadku, gdy beneficjent pomocy finansowej z funduszy nie może w sposób jednoznaczny ustalić swoich praw i obowiązków oraz podjąć odpowiednich działań, zasada pewności prawa sprzeciwia się podnoszeniu tych obowiązków przeciwko temu beneficjentowi, pod warunkiem, że możliwe jest wykazanie dobrej wiary tego ostatniego. [8]

Podsumowując powyższe uwagi, przyszłe ramy regulacyjne wdrażania funduszy unijnych nie są wolne od wątpliwości interpretacyjnych. Część z nich będzie musiała zostać rozwiązana przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej już na etapie opracowywania krajowych aktów prawnych. Część z kolei będzie rozstrzygana dopiero w praktyce orzeczniczej krajowej lub też unijnej [9]. W każdym wypadku nowy okres programowania zapowiada się ciekawie nie tylko od strony finansowej ale i prawnej

Przypisy:

1. Projekt nowego rozporządzenia dostępny jest pod tym dresem internetowym: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CONSIL:ST_6180_2021_INIT&from=PL. Jakkolwiek formalnie dokument ten nie stanowi jeszcze obowiązującego prawa to w praktyce nie powinien ulec już żadnej modyfikacji za wyjątkiem dostosowań techniczno-legislacyjnych.
2. Co do różnicy pomiędzy motywami a przepisami unijnego aktu prawnego zobacz opinię rzecznika generalnego M. Szpunara z dnia 18 maja 2017 r. w sprawach połączonych C-360/15 i C-31/16 X, ECLI:EU:C:2017:397, pkt 131-133.
3. Wyjątek od zasady konkurencyjnego wyboru projektów do wsparcia wydaje się, że może mieć zastosowanie jedynie względem operacji (projektów) o strategicznym znaczeniu (co do tego terminu zob. art. 2 pkt 4 CPR). W tym bowiem wypadku w proces walidacji takiego projektu zaangażowana jest Komisja Europejska zarówno na etapie dyskusji o samym programie (zob. art. 17 ust. 3 lit j) akapit trzeci) jak i na etapie jego wyboru (zob. art. 67 ust. 6 CPR).
4. Wyrok Sądu z dnia 3 kwietnia 2017 r. w sprawie T-28/16 Republika Federalna Niemiec/Komisja Europejska, ECLI:EU:T:2017:242.
5. Republika Federalna Niemiec/Komisja Europejska, pkt 63-66.
6. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2020 r. w sprawie I GSK 275/18.
7. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 22 września 2020 r. w sprawie C-594/18 P Republika Austrii/Komisja Europejska, ECLI:EU:C:2020:742, pkt 44-45. Zob. w tym kontekście także art. 1 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z dnia 26 czerwca 2014 r. ze zm.).
8. Opinia rzecznik generalnej Eleanor Sharpston przedstawiona w dniu 23 kwietnia 2020 r. w sprawie C-743/18 Elme Messer Metalurgs, ECLI:EU:C:2020:303, pkt 51.
9. Dobrym przykładem jest zawisła obecnie przed Trybunałem Sprawiedliwości sprawa C-622/20 Validity i Center for Independent Living/Komisja Europejska która jakkolwiek odnosi się do interpretacji art. 74 ust. 3 rozporządzenia 1303/2013 to jednak będzie miała znaczenie przy wykładni art. 63 ust. 6 CPR.