Praktyka decyzyjna Komisji Europejskiej formalnie nie ma charakteru wiążącego. Niemniej, w „zdecentralizowanym” systemie prawa pomocy publicznej postępowanie Komisji stanowi zawsze istotny punkt odniesienia dla tych wszystkich, którzy mierzą się z prawem pomocy publicznej. Stąd niezwykle istotne jest by wydawane przez Komisję decyzje cechowały się określonym standardem. Do tego standardu zaliczam zwłaszcza spójność danej decyzji z orzecznictwem TSUE oraz z mającymi zastosowanie aktami prawnymi (zwłaszcza takimi, które mają formalnie wiążący charakter). Niestety od czasu do czasu Komisji tego standardu nie udaje się utrzymać. W dzisiejszym wpisie chciałbym omówić pokrótce jedną z takich decyzji a mianowicie rozstrzygnięcie w przedmiocie pomocy publicznej jaką Słowenia udzieliła na rzecz Słoweńskiej Agencji Prasowej (SAP) [1].

Przedmiotem oceny Komisji w tej sprawa była pomoc publiczna w wysokości 2 522 499 EURO jaką udzieliła Słowenia na rzecz SAP tytułem rekompensaty kosztów jakie poniósł ten podmiot w roku 2021 z tytułu świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym. W związku z takim scharakteryzowaniem przeznaczenia pomocy przez Słowenię Komisja stanęła przed koniecznością oceny pomocy w oparciu o art. 106 ust. 2 TFUE.

W tym miejscu wypada wyjaśnić, że zasady stosowania art. 106 ust. 2 TFUE w odniesieniu do pomocy publicznej przeznaczonej na finansowanie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym [2] są okreslone obecnie w dwóch aktach prawnych:

– w decyzji Komisji z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowania Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (Dz. Urz. UE L 7 z dnia 11 stycznia 2012 r., str. 3) (dalej: decyzja 2012/21/UE), oraz

– w komunikacie Komisji Europejskiej – Zasady ramowe Unii Europejskiej dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych (Dz. Urz. UE C 8 z dnia 11 stycznia 2012 r., str. 15.) (dalej: Zasady ramowe).

Relacja pomiędzy tymi aktami prawnymi została wyjaśniona przez samą Komisję Europejską. W motywie 6 lit c) decyzji 2012/21/UE wskazała ona bowiem, że w Zasadach ramowych określono w jaki sposób Komisja będzie rozpatrywała sprawy, które nie są objęte zakresem niniejszej decyzji i w związku z tym muszą być zgłaszane Komisji. Taka treść motywu decyzji 2012/21/UE w pełni współgra z treścią pkt 7 Zasad ramowych w którym wyjaśniono, że:

Zasady określone w niniejszym komunikacie mają zastoso­wanie do rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicz­nych, wyłącznie o ile stanowi ona pomoc państwa nieobjęta decyzją 2012/21/UE. Rekompensata ta podlega obowiązkowi uprzedniego zgłoszenia zgodnie z art. 108 ust. 3 Traktatu. Niniejsze zasady ramowe określają warunki, zgodnie z którymi taką pomoc państwa można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 106 ust. 2 Traktatu.

Aby pomoc publiczna była objęta decyzją 2012/21/UE niezbędne jest spełnienie szeregu kumulatywnych warunków określonych w owej decyzji. Do nich zalicza się m. in. obowiązek ograniczenia okresu powierzenia do 10 lat (art. 2 ust. 2) oraz zawarcie w akcie powierzenia szereg informacji, w tym odniesienia do samej decyzji 2012/21/UE (art. 4). Brak spełnienia któregokolwiek z warunków oznacza automatycznie, że decyzja 2012/21/UE nie znajduje zastosowania względem danej pomocy publicznej i nie może służyć jako podstawa uznania danej pomocy za zgodną z rynkiem wewnętrznym [3]. Wówczas zastosowanie znajdują Zasady ramowe, a pomoc publiczna by była uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym musi spełnić warunki określone w tym akcie prawnym.

Warto jeszcze w tym miejscu zaznaczyć, że decyzja 2012/21/UE ma charakter wiążący nie tylko względem Państw Członkowskich lecz także względem samej Komisji Europejskiej. Poprzez przyjęcie tego aktu prawnego Komisja ograniczyła zatem swoje uprawnienia dyskrecjonalne i nie może odstąpić od stosowania przesłanek określonych w treści samej decyzji [4].

Poczynienie powyższych uwag było o tyle niezbędne, że w decyzji dotyczącej pomocy publicznej na rzecz SAP Komisja postanowiła odejść całkowicie od tych zasad. Pomimo bowiem niespełnienia przez zgłoszony przez Słowenię instrument wsparcia warunków określonych w decyzji 2012/21/UE, a dokładniej warunku dotyczącego okresu powierzenia [5] oraz warunku dotyczącego zawarcia w akcie powierzenia odniesienia do decyzji 2012/21/UE [6], Komisja uznała, że może zastosować decyzje 2012/21/UE jako punkt odniesienia przy ocenie zgodności zgłoszonej pomocy z rynkiem wewnętrznym. Jak wyjaśniła sama Komisja:

Niemniej jednak w ramach zgłaszania badanego środka decyzja nie jest wykorzystywana jako instrument wyłączenia pomocy, ale jako instrument oceny zgodności środka pomocy, a Komisja może nadal stwierdzić, że pomoc jest zgodna z rynkiem wewnętrznym, nawet jeśli jeden z warunków zgodności określonych w Decyzji nie jest spełniony, gdy istnieją szczególne powody uzasadniające taką ocenę. [7]

Takie podejście, w kontekście przedstawionych już przeze mnie rozważań prawnych, nie jest prawidłowe. Komisja Europejska nie jest bowiem uprawniona do wybiórczego stosowania aktów prawnych takich jak decyzja 2012/21/UE. Jeżeli dany instrument wsparcia nie spełnia warunków określonych w decyzji 2012/21/UE to wówczas Komisja może ocenić jego zgodność z rynkiem wewnętrznym jedynie w oparciu o Zasady ramowe.

Przyjęte przez Komisję rozwiązanie w sprawie SAP jest nie do zaakceptowania także z punktu widzenia systemowego. Na obecnym etapie rozwoju system prawa pomocy publicznej opiera się bowiem na aktach prawnych, które wyłączają obowiązek zgłoszenia Komisji Europejskiej planowanej pomocy. Przykładem takiego aktu prawnego jest właśnie decyzja 2012/21/UE. Poprawność funkcjonowania tak skonstruowanego systemu opiera się przy tym na założeniu, że dana pomoc publiczna może zostać udzielona jedynie w przypadku gdy spełnia wszystkie warunki określone w stosownym akcie prawnym. Jeżeli jest inaczej, pomoc wymaga zgłoszenia Komisji Europejskiej. Taki mechanizm gwarantuje odpowiedni poziom przejrzystości i przewidywalności systemu.

Stanowiska Komisji w sprawie SAP tę przejrzystość i przewidywalność zaciemnia, a tym samym podważa podstawy całego systemu z punktu widzenia wszystkich zainteresowanych. Po stronie organów udzielających pomocy może bowiem pojawić się pokusa by udzielić pomocy nawet w przypadku gdy jeden z warunków danego aktu prawnego nie będzie spełniony. Być może Komisja, w przypadku kontroli lub skargi, uzna, ze akurat ten warunek w tym konkretnym przypadku nie powinien mieć zastosowania. Po stronie beneficjentów wsparcia pojawi się z kolei inny problem – w jaki sposób uzyskać pewność, że uzyskane wsparcie nie będzie w przyszłości zakwestionowane. W końcu konkurenci beneficjenta wsparcia nie będą w stanie rzetelnie ocenić swoich szans zakwestionowania uzyskanego przez beneficjenta wsparcia. Podsumowując, decyzja w sprawie SAP stanowi niebezpieczny precedens, który miejmy nadzieję jest jedynie wypadkiem przy pracy, a nie zapowiedzią nowego podejścia.

1. Decyzji Komisji Europejskiej z dnia 29 kwietnia 2021 r. w sprawie SA.61014 (2021/N) – Slovenia – Aid to Slovenian Press Agency (STA) – SI (Decyzja w sprawie SAP). Decyzja dostępna jest pod tym adresem internetowym: https://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases1/202122/291430_2279974_151_2.pdf
2. Pomijam w tym miejscu rozporządzenie Komisji (UE) nr 360/212 z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis przyznawanej przedsiębiorstwom wykonującym usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (Dz. Urz. UE L 114 z dnia 25 kwietnia 2012 r., str. 8), gdyż ten akt prawny określa warunki kiedy pomoc publiczna w ogólne nie wystąpi (zob. w tym względzie motywy 3 i 4 rozporządzenia).
3. Zob. w tym względzie wyrok Sądu z dnia 6 kwietnia 2017 r. w sprawie T-219/14 Regione autonoma della Sardegna/Komisja Europejska, ECLI:EU:T:2017:266, pkt 153 i 158.
4. Wyrok w sprawie Regione autonoma della Sardegna/Komisja Europejska, pkt 139.
5. Decyzja w sprawie SAP, pkt 30-31.
6. Decyzja w sprawie SAP, pkt 34.
7. Decyzja w sprawie SAP, pkt 35.