W ostatnim czasie w orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniła się tendencja do definiowania pojęć z zakresu prawa pomocy publicznej poprzez odniesienie do przepisów prawa polskiego [1]. Dokładniej sądy administracyjne w celu zdefiniowania pojęcia projekt w rozumieniu rozporządzenia 651/2014 [2] postanowiły sięgnąć do przepisów Ustawy wdrożeniowej [3]. Takie postępowanie nasuwa szereg wątpliwości gdy chodzi o jego poprawność merytoryczną.

Po pierwsze, jak niedawno przypominał sam Trybunał właśnie w kontekście definiowania jednego z terminów stosowanych na gruncie rozporządzenia 651/2014:

zarówno względy jednolitego stosowania prawa Unii, jak i zasady równości wskazują na to, że treści przepisu prawa Unii, który nie zawiera żadnego wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich dla określenia jego znaczenia i zakresu, należy zwykle nadać w całej Unii wykładnię autonomiczną i jednolitą, niezależnie od kwalifikacji stosowanych w państwach członkowskich, z uwzględnieniem brzmienia rozpatrywanego przepisu oraz jego kontekstu i celu uregulowania, którego jest on częścią. [4]

Przepisy rozporządzenia 651/2014 w których treści pojawia się termin projekt nie odsyłają do przepisów prawa krajowego [5]. Zgodnie zatem z przywołanym powyżej stanowiskiem Trybunału nie jest poprawne definiowanie tego pojęcia poprzez odniesienie do definicji obowiązującej na gruncie polskiego prawa.

Po drugie, przeciwko użyciu na gruncie prawa pomocy publicznej definicji sformułowanej w art. 2 pkt 18 Ustawy wdrożeniowej przemawia także charakter owej definicji. Pojęcie projektu na użytek tego aktu prawnego zostało bowiem zdefiniowane jako:

 przedsięwzięcie zmierzające do osiągnięcia założonego celu określonego wskaźnikami, z określonym początkiem i końcem realizacji, zgłoszone do objęcia albo objęte współfinansowaniem UE jednego z funduszy strukturalnych albo Funduszu Spójności w ramach programu operacyjnego.

W odniesieniu do tak skonstruowanej definicji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że:

Nie powinno zatem budzić żadnych wątpliwości stwierdzenie, że to podmiot składający wniosek o dofinansowanie określa przedsięwzięcie, które zamierza zrealizować z wykorzystaniem środków finansowych UE. (…)

To beneficjent określa zakres przedsięwzięcia i decyduje, który jego etap, czy też wszystkie zgłasza do dofinansowania ze środków UE. To on określa swoją długoterminową strategię rozwoju lub plany inwestycyjne i w oparciu o nie podejmuje decyzje co do zgłoszenia swojego przedsięwzięcia do dofinansowania ze środków UE, którego najistotniejszym elementem jest wskazanie celu określonego szczegółowymi wskaźnikami oraz daty początku i końca jego realizacji (…)

Uznać należy, że ustawodawca, definiując w art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej pojęcie „projektu” jako uprawnienie podmiotu do określenia we wniosku co jest zgłoszone do objęcia dofinansowaniem, z określonym początkiem i końcem realizacji, uczynił to po to, aby wykluczyć arbitralność decyzji instytucji zarządzającej co do tego, jakie przedsięwzięcie jest objęte projektem.

Taka interpretacja oznacza tym samym, że pojęcie projektu w rozumieniu Ustawy wdrożeniowej ma raczej charakter subiektywny niż obiektywny. Tymczasem orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wykazuje tendencję do nadawania pojęciom stosowanym na gruncie prawa pomocy publicznej obiektywnego charakteru.  Dotyczy to nie tylko samego pojęcia pomocy państwa (pomocy publicznej) [7], lecz także innych terminów, takich chociażby jak nowa pomoc/pomoc istniejąca [8] czy tez działalność gospodarcza [9]. Podążając tym śladem także Komisja Europejska dąży do obiektywizacji pojęć stosowanych na gruncie prawa pomocy publicznej. Przykładowo w odniesieniu do pojęcia jednostkowego projektu inwestycyjnego (single investment project) Komisja wyraźnie stwierdziła, że:

Należy przypomnieć, że brak zamiaru obejścia zasad dotyczących dużych projektów inwestycyjnych nie jest wystarczający by stwierdzić, że projekty rozpoczęte w tym samym trzy letnim okresie nie stanowią jednostkowego projektu inwestycyjnego. To czy istnieje jednostkowy projekt inwestycyjny należy ustalić na podstawie faktów, a nie na podstawie zamiarów. [10]

W ten sposób także specyfika, czy też interpretacja, definicji przyjętej w art. 2 pkt 18 Ustawy wdrożeniowej przemawia przeciwko przenoszeniu jej na grunt prawa pomocy publicznej.

Reasumując, zarówno względy formalne (próba zaczerpnięcia definicji z prawa polskiego), jak i merytoryczne (definicja subiektywna, a nie obiektywna) przemawiają przeciwko podejściu zaprezentowanemu w przywołanych orzeczeniach sądów administracyjnych. Nie oznacza to automatycznie, że rozstrzygnięcia zawarte w  tych wyrokach są nieprawidłowe – być może z innych względów są one słuszne. Niemniej podejście w zakresie interpretacji pojęcia projekt w mojej ocenie jest nieprawidłowe.

1. Zob. w tym względzie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.01.2020 r. w sprawie I GSK 2137/19 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia  25.08.2020 r. w sprawie III SA/Po 346/20 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 09.03.2021 r. w sprawie I SA/Rz 73/21.
2. Rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z dnia 26 czerwca 2014 r., str. 1 ze zm.) (dalej: rozporządzenie 651/2014).
3. Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. 2020 poz. 818) (dalej: Ustawa wdrożeniowa).
4. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 24 września 2020 r. w sprawie C-516/19 NMI Technologietransfer GmbH, ECLI:EU:C:2020:754, pkt 44.
5. Zob. przykładowo art. 6 rozporządzenia 651/2014.
6. Zob. przywołany w przypisie pierwszym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego.
7. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 8 grudnia 2011 r. w sprawie C-81/10 P France Telecom SA, ECLI:EU:C:2011:811, pkt 17.
8. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 2 grudnia 2009 r. w sprawie C-89/08 P Komisja/Irlandia, ECLI:EU:C:2009:742, pkt 72.
9. Wyrok Sądu z dnia 20 września 2019 r. w sprawie T-696/17 Havenbedrijf Antwerpen NV, ECLI:EU:T:2019:652, pkt 98.
10. Decyzja Komisji Europejskiej w sprawie SA.32022 (2012/NN) – Portugal – Alleged unlawful and incompatible aid to Embraer, motyw 107.
11. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 5 marca 2019 r. w sprawie C-349/17 Eesti Pagar, ECLI:EU:C:2019:172, pkt 61.