Jak należy rozumieć wyrażenie organy publiczne, którym Komisja Europejska posłużyła się na gruncie art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia 651/2014? Między innymi z takim pytaniem został skonfrontowany TSUE w sprawie NMI Technologietransfer [1].

Stan faktyczny sprawy

Okoliczności w jakich doszło do powstania sporu na kanwie którego miał się wypowiedzieć Trybunał można streścić następująco. Spółka prawa niemieckiego – NMI Technologietransfer GmbH (NMI TT) jest spółką spin-off, która zajmuje się podnoszeniem poziomu know-how, świadczeniem usług doradczych oraz prowadzeniem, na podstawie umowy badań w dziedzinie inżynierii, nauki i medycyny. NMI TT planowała pozyskać pomoc publiczną w ramach jednego z programów rządowych uruchomionych przez Rząd Federalny Niemiec. Jednym z warunków ubiegania się o wsparcie w ramach tego programu był fakt posiadania statusu mikro, małego lub średniego przedsiębiorstwa w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia 651/2014. NMI TT przeświadczone, iż spełnia ten warunek złożyło wniosek o uzyskanie wsparcie. Niemniej jednak podmiot odpowiedzialny za zarządzanie tym programem wsparcia – spółka EuroNorm odmówiła przyznania NMI TT wsparcia wskazując, iż podmiot ten nie może być uznany za MŚP w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia 651/2014 gdyż mieści się w dyspozycji art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia 651/2014. Przepis ten wskazuje bowiem, że:

Poza przypadkami określonymi w ust. 2 akapit drugi przedsiębiorstwa nie można uznać za małe lub średnie przedsiębiorstwo, jeżeli 25 % lub więcej kapitału lub praw głosu kontroluje bezpośrednio lub pośrednio, wspólnie lub indywidualnie, co najmniej jeden organ publiczny.

W przypadku NMI TT jej struktura właścicielska wyglądała następująco. 90 % kapitału oraz 88,8 % praw głosu w owym przedsiębiorstwa przysługuje NMI Naturwissenschaftliches und Medizinisches Institut an der Universität Tübingen (instytut NMI) – fundacji prawa cywilnego. Kapitał instytutu NMI należy zasadniczo do spółek prywatnych. Z informacji przedstawionych przez Trybunał wynika, że jedynie 6 % kapitału instytutu NMI należy do miasta Reutlingen. Instytut NMI zgodnie ze swoim statutem posiada dwa organy – zarząd oraz radę fundacji. To właśnie ze względu na ten drugi organ pojawiły się po stronie EuroNorm wątpliwości, czy NMI TT może być uznane za MŚP. W skład Rady fundacji wchodzi bowiem 17 osób, przy czym 9 z nich wywodzi się z szeroko pojętego sektora publicznego – zasiadają bowiem w niej przedstawiciel ministerstwa finansów i gospodarki kraju związkowego Badenia-Wirtembergia, przedstawiciel ministerstwa nauki, badań i sztuki tego kraju związkowego, burmistrz miasta Reutlingen, rektor i trzech profesorów uniwersytetu w Tybindze, prezes instytutu szkolnictwa wyższego w Reutlingen oraz dyrektor izby handlowo-przemysłowej tego miasta. Co istotne Rada Fundacji podejmuje decyzje zwykłą większością głosów, a do jej zadań należy m.in.:

• określanie zasad pracy fundacji w ramach realizacji jej zadań,
• długoterminowe planowanie działań fundacji w dziedzinie badań, rozwoju i rozszerzania działalności,
• powoływaniu i odwoływanie zarządu,
• udzielanie absolutorium zarządu,

Rada fundacji decyduje również o zmianie statutu i rozwiązaniu fundacji. W takim jednak wypadku uchwałę podejmuje się większością dwóch trzech głosów członków fundacji.

Co zrozumiałe, NMI TT nie zgodziła się z oceną EuroNorm i wystąpiło do drogę sądową. To właśnie Verwaltungsgericht Berlin (sąd administracyjny w Berlinie) skierował do Trybunału pytania m.in. o to w jaki sposób należy rozumieć pojęcie organów publicznych w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia 651/2014.

Stanowisko TSUE

Postawiony przez takim pytaniem Trybunał w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że przepisy rozporządzenia 651/2014 nie zawierają definicji tego wyrażenia. Zgodnie zatem ze swoim utrwalonym orzecznictwem Trybunał stwierdził w takiej sytuacji, że:

(…) pojęcie „organu publicznego” zawarte w tym przepisie należy uznać za autonomiczne pojęcie prawa Unii, którego znaczenie i zakres powinny być takie same we wszystkich państwach członkowskich. Dlatego też Trybunał winien nadać temu pojęciu jednolitą wykładnię w porządku prawnym Unii [2].

Przystępując do wykładni pojęcia organów publicznych Trybunał zwrócił uwagę, że wyrażenie to zwyczajowo:

(…) należy rozumieć jako odnoszące się do państwa, jednostek samorządu terytorialnego, jak też podmiotów, które zostały utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb leżących w interesie ogólnym, mają osobowość prawną i są w przeważającej części finansowane bądź kontrolowane, bezpośrednio lub pośrednio, przez państwo, przez jednostki samorządu terytorialnego lub przez inne organy publiczne [3].

W związku z takim potocznym rozumieniem sformułowania organ publiczny Trybunał stwierdził, ze art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia 651/2014 powinien niewątpliwie obejmować wszystkie podmioty i organy władzy publicznej [4].

Jeżeli chodzi o kontekst w jaki wpisuje się ten przepis to Trybunał zaznaczył, że motyw 13 zalecenia 2003/361/WE [5] (na nim oparte są przepisy załącznika I do rozporządzenia 651/2014) wskazuje, że analogiczny do art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia 651/2014 przepis zalecenia obejmuje, w interesie pewności prawa, różne podmioty publiczne państwa członkowskiego w celu uniknięcia arbitralnych rozróżnień między nimi.

W końcu gdy chodzi o cel przepisu zawartego w art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia 651/2014 to Trybunał zaznaczył, że jego celem jest zapewnienie by korzystne rozwiązania zastrzeżone w różnych przepisach prawa unijnego na rzecz MŚP były dostępne jedynie dla tych podmiotów, które nie mają dostępu do zasobów, które umożliwiłyby im przezwyciężenie przeszkód związanych z ich wielkością. Tymczasem ze względu na różne środki, w szczególności gospodarcze i finansowe, jakie podmioty i organy władzy publicznej, bez względu na ich charakter czy sposób organizacji są w stanie uruchomić, owe podmioty i organy mogą w ocenie Trybunału pozwolić przedsiębiorstwu na przezwyciężenie takich przeszkód [6].

Kierując się powyższymi założeniami Trybunał uznał, że wykładnia kontekstowa i celowościowa jedynie potwierdzają potoczne znaczenie terminu organ publiczny. W związku z tym Trybunał uznał, że pojęcie to:

(…) należy rozumieć jako obejmujące wszelkie podmioty lub organy władzy publicznej, w tym jednostki samorządu terytorialnego i organy utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb leżących w interesie ogólnym, które posiadają osobowość prawną i które są w przeważającej części finansowane bądź kontrolowane, bezpośrednio lub pośrednio, przez państwo, przez jednostki samorządu terytorialnego lub przez inne organy publiczne [7].

W odniesieniu do okoliczności sprawy Trybunał zaznaczył, że to ostatecznie sąd krajowy będzie musiał w oparciu o powyższą wykładnię rozstrzygnąć, czy poszczególne organy, które delegowały do Rady Fundacji swoich przedstawicieli są organami publicznymi. Dotyczy to zwłaszcza tych podmiotów co do których wątpliwości w zakresie klasyfikacji skłoniły sąd krajowy do skierowania pytania prejudycjalnego – chodzi mianowicie o uniwersytet w Tybindze, instytut szkolnictwa wyższego w Reutlingen oraz izbę handlowo-przemysłowa tego miasta.

W tym zakresie TSUE poczynił jednak kilka spostrzeżeń. Po pierwsze, Trybunał zaznaczył, że na przeszkodzie uznaniu uniwersytetu w Tybindze za organ publiczny nie może stać w żadnej mierze okoliczność, że jak utrzymywała spółka NMI TT takiej klasyfikacji sprzeciwiała się treść opublikowanego w 2015 r. przez Komisje dokumentu pn.: Poradnik dla użytkowników dotyczący definicji MŚP. W tym zakresie Trybunał zaznaczył, że z samej treści Przewodnika wynika, że nie ma on mocy wiążącej chociażby względem samej Komisji. Tym bardziej taki dokument nie może wiązać zatem Trybunału. Poza tym, w ocenie Trybunału, NMI TT nie prawidłowo zinterpretowała treść tego dokumentu. Przewodnik w ocenie Trybunału wcale nie wyklucza możliwości uznania uniwersytetów za organy publiczne w rozumieniu właściwych przepisów.

Po drugie, Trybunał zaznaczył, że dla zastosowania art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia 651/2014 nie ma znaczenia okoliczność, że

(…) osoby powołane na wniosek tych organów publicznych pełnią swe funkcje w danym przedsiębiorstwie na zasadzie wolontariatu, ponieważ to właśnie ze względu na swój status członków tych organów zostali oni zaproponowani i powołani do pełnienia tych funkcji, co wymaga zweryfikowania przez sąd odsyłający [8].

W końcu Trybunał, podsumowując swoje rozważania co do wykładni art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia 651/2014 stwierdził, że:

W konsekwencji art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia nr 651/2014 należy interpretować w ten sposób, że zawarte w tym przepisie pojęcie „organu publicznego” powinno obejmować podmioty takie jak uniwersytety i placówki szkolnictwa wyższego, jak też izbę handlowo-przemysłową, skoro podmioty te zostały utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb leżących w interesie ogólnym, mają osobowość prawną i są w przeważającej części finansowane bądź kontrolowane, bezpośrednio lub pośrednio, przez państwo, jednostki samorządu terytorialnego lub przez inne organy publiczne. Dla zastosowania tego przepisu nie ma znaczenia okoliczność, że osoby powołane na wniosek tych organów publicznych pełnią swe funkcje w danym przedsiębiorstwie na zasadzie wolontariatu, ponieważ to ze względu na swój status członków tych organów zostały one zaproponowane i powołane do pełnienia owych funkcji.

Podsumowanie

Wyrok w sprawie NMI Technologietransfer pokazuje, że interpretacja przepisów załącznika I do rozporządzenia 651/2014 nie jest zadaniem łatwym i nawet TSUE ma problemy na tym polu. Przyjęta przez Trybunał wykładnia pojęcia organ publiczny jest problematyczna z następujących względów:

• po pierwsze, chociażby w polskiej wersji językowej, obarczona jest ona błędem logicznym idem per idem. Trybunał definiując pojęcie organu publicznego ostatecznie stwierdził bowiem, że termin ten obejmuje:

(….) organy utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb leżących w interesie ogólnym, które są w przeważającej części finansowane bądź kontrolowane, bezpośrednio lub pośrednio przez państwo, przez jednostki samorządu terytorialnego lub przez inne organy publiczne.

• po drugie, samo pojęcie organów utworzonych w szczególnym celu zaspokajania potrzeb lezących w interesie ogólnym jest niezwykle mało precyzyjne. Na gruncie prawa zamówień publicznych analogiczne sformułowanie [9] do tej pory nastręcza problemów definicyjnych [10]. Pomijając zatem kwestię, czy taka analogia byłaby dopuszczalna, interpretacja tego pojęcia może być dalej niezwykle problematyczna.
• w końcu, pomimo deklaracji, że to sąd krajowy ma dokonać ostatecznej klasyfikacji czy uniwersytety i placówki szkolnictwa wyższego, jak też izbę handlowo-przemysłową należy uznać za organy publiczne Trybunał ostatecznie sam przesądził, ze w tej konkretnej sprawie podmioty te powinny być uznane za organy publiczne. Niestety lektura wyroku nie dostarcza nam żadnej wiedzy co do tego w jaki sposób Trybunał doszedł do tej konkluzji.

………………

[1] Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 24 września 2020 r. w sprawie C-516/19 NMI Technologietransfer, ECLI:EU:C:2020:754.
[2] Wyrok NMI Technologietransfer, pkt 45.
[3] Wyrok NMI Technologietransfer, pkt 47.
[4] Wyrok NMI Technologietransfer, pkt 48.
[5] Zalecenie Komisji z dnia 6 maja 2003 r. dotyczące definicji przedsiębiorstw mikro, małych i średnich (Dz. Urz. UE L 124 z dnia 20 maja 2003 r.).
[6] Wyrok NMI Technologietransfer, pkt 51.
[7] Wyrok NMI Technologietransfer, pkt 52.
[8] Wyrok NMI Technologietransfer, pkt 57.
[9] Zob. art. 2 pkt 4 lit a) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylająca dyrektywę 2004/18/WE (Dz. Urz. UE L 94 z dnia 28 marca 2014 r., str. 65).
[10] Zob. w tym względzie na poziomie prawa krajowego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19.10.2017 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 422/17. Z kolei na poziomie prawa unijnego zob. zawisłą przed Trybunałem sprawę o sygn. C-155/19 Federazione Italiana Giuoco Calcio (FIGC), Consorzio Ge.Se.Av. S. c. arl / De Vellis Servizi Globali Srl.

Wpis nie stanowi porady ani opinii prawnej w rozumieniu przepisów prawa oraz ma charakter wyłącznie informacyjny. Stanowi wyraz poglądów jego autora na tematy prawnicze związane z treścią przepisów prawa, orzeczeń sądów, interpretacji organów państwowych i publikacji prasowych. Kancelaria Ostrowski i Wspólnicy Sp.K. i autor wpisu nie ponoszą odpowiedzialności za ewentualne skutki decyzji podejmowanych na jego podstawie.