Jedną z podstawowych zasad wydatkowania środków z funduszy unijnych stanowi zasada zgodności. Dla obecnego okresu programowania ujęta jest ona w art. 6 rozporządzenia 1303/2013 i przewiduje, że operacje wspierane z funduszy unijnych są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego odnoszącymi się do jego stosowania. Wszelka zatem niezgodność z przepisami prawa czy to unijnego, czy też krajowego naraża daną operację (projekt) na ryzyko korekt finansowych.  

Wśród obowiązujących przepisów prawa unijnego znajdziemy również oczywiście regulacje dotyczące pomocy publicznej. Ich stosowaniu właśnie w ramach polityki spójności przyjrzał się w jednym ze swoich raportów Europejski Trybunał Obrachunkowy (ETO).

W sprawozdaniu specjalnym zatytułowanym Należy dołożyć starań by szerzyć wiedzę na temat zasad pomocy przyznawanej przez państwa w obszarze polityki spójności i egzekwować ich przestrzeganie ETO przyjrzał się w jaki sposób Państwa Członkowskie i Komisja Europejska radzą sobie z kwestią pomocy publicznej w projektach unijnych. Te sprawozdanie jest niezwykle ciekawe i każdego zainteresowanego bliżej tematem odsyłam do niego – znajdziecie je TUTAJ. Ja w ramach tego wpisu chciałbym zwrócić uwagę na kilka kwestii poruszonych w raporcie. Po pierwsze w ocenie ETO problem z przestrzeganiem prawa pomocy publicznej dotyka głownie projektów tzw. „twardych”, finansowanych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności (według ETO 20,9 % projektów na które przyznano pomoc z tych funduszy była obarczona błędem). W odniesieniu do projektów finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego poziom błędów był niższy i wyniósł 8,2 %.

Interesująca jest bliższa charakterystyka błędów jakie zidentyfikował ETO w swoim raporcie. Według Trybunału błędy dotyczące pomocy państwa można podzielić na cztery kategorie:

• Zbyt wysoki poziom intensywności pomocy

• Brak efektu zachęty

• Niewykryta pomoc państwa lub brak notyfikacji

• Nieprzestrzeganie wymogów w zakresie monitorowania lub wymogów formalnych.  

Przykładem pierwszego rodzaju błędu była sytuacja w której przedsiębiorca uzyskał wsparcie jako MŚP chociaż w istocie był dużym przedsiębiorstwem. W ten sposób pozyskał wsparcia w zawyżonej wysokości (taki przykład podał ETO w swoim raporcie). Z praktyki Komisji wiemy, że obszarem gdzie problem intensywności może wystąpić, zwłaszcza w tym okresie programowania, jest pomoc na projekty badawczo-rozwojowe. Właściwe przepisy prawa pomocy publicznej wymagają bowiem, by prowadzone w ramach projektu prace badawczo-rozwojowe zostały przyporządkowane do odpowiedniej kategorii prac badawczo-rozwojowych (badania podstawowe, badania przemysłowe, eksperymentalne prace rozwojowe), przy czym każda z nich ma inną intensywność wsparcia – błąd w tym zakresie może właśnie skutkować zbyt wysoką intensywnością wsparcia.  

Kolejna kategoria błędu tj. brak efektu zachęty ma np. miejsce wtedy gdy podmiot ubiegający się o wsparcie rozpoczął realizację projektu przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Taka sytuacja powoduje, że jego projekt nie może już uzyskać pomocy publicznej. Na pierwszy rzut oka warunek dotyczący efektu zachęty wydaje się łatwy, bo bazujący zasadniczo na ocenie natury chronologicznej (co było pierwsze). Nic jednak bardziej mylnego. Zarówno praktyka organów krajowych, jak i unijnych pokazuje, że efekt zachęty może nastręczać różnorakich problemów (o czym szerzej napiszemy w kolejnych wpisach).

Jeżeli chodzi o brak identyfikacji pomocy publicznej to ten problem wcale nie należy do rzadkości. ETO w swoim raporcie podaje przykład jednostki naukowej, która pozyskała wsparcie na laboratoria badawcze. Oczywiście wsparcie nie było „oznakowane” jako pomoc publiczna. Zasadniczo jest to możliwe – problem jednak w tym, że w skontrolowanym przez ETO projekcie jednostka naukowa świadczyła w oparciu o sfinansowane laboratoria również usługi B+R na zlecenie. Tego typu działalność jest już traktowana jako działalność gospodarcza, a co za tym idzie jej finansowanie może być uznane za pomoc publiczną.

Innym przykładem takiego ryzyka są te projekty, w których i beneficjenci, i instytucje udzielające wsparcia uznają, że nie ma pomocy publicznej, gdyż udzielone wsparcie nie wpłynęło na handel między Państwami Członkowskimi. Jakkolwiek obecna praktyka Komisji dopuszcza szerzej taką możliwość to jednak należy mieć świadomość, że po pierwsze udowodnienie tej tezy nie jest łatwe, a po drugie orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest w tej kwestii co najmniej enigmatyczne.

W końcu jeżeli chodzi o problem monitorowania i weryfikacji innych wymogów formalnych, to ETO wskazuje jako przykład takiego naruszenia brak prawidłowej weryfikacji pułapu pomocy de minimis. Jakkolwiek praktyka pokazuje, że problem ten nie należy do rzadkich to jednak wydaje się, że w obecnym okresie programowania problem monitorowania może ujawnić się z całą siłą w innym obszarze. Mam tu na myśli te projekty w których przyjęto koncepcję „czysto pomocniczej działalności gospodarczej” (zob. w tym względzie pkt 207 Zawiadomienia Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 262 z dnia 19 lipca 2016 r., str. 1) czy też koncepcję podziału działalności na część gospodarczą i niegospodarczą (zob. art. 26 ust. 2 rozporządzenia 651/2014). Zastosowanie tych koncepcji, jakkolwiek użyteczne na etapie ubiegania się o wsparcie, wymaga później weryfikacji, czy przyjęte założenia są nadal spełniane (np. na etapie trwałości projektu). I tu właśnie może pojawić się problem zwłaszcza, że okres monitorowania potrafi być niezwykle długi.

Jeżeli chodzi o konkluzje raportu to chciałbym zwrócić uwagę na jedno zalecenie – ETO polecił bowiem by Komisja Europejska dopilnowała by kontrole dotyczące zgodności z zasadami pomocy publicznej przeprowadzane przez instytucje audytowe miały wystarczająco szeroki zakres i dostatecznie wysoką jakość. Takie zalecenie oznacza że w okresie programowania 2014-2020 instytucje audytowe będą kładły szczególny nacisk na kontrolę zgodności projektów z prawem pomocy publicznej. Każdy podmiot, czy to beneficjent, czy to instytucja udzielająca wsparcia, który miał do czynienia z „audytową” wie, że w praktyce oznacza to problemy.  Jak się one skończą dla instytucji udzielających wsparcia tego nie wiem – zapewne poradzą sobie w taki czy inny sposób z audytową. Gorzej jeśli chodzi o los beneficjentów – jeżeli oni kwestię pomocy publicznej nie potraktują z należytą starannością to jedno jest pewne – stracą.
 

Wpis nie stanowi porady ani opinii prawnej w rozumieniu przepisów prawa  oraz ma charakter wyłącznie  informacyjny. Stanowi  wyraz poglądów jego  autora na tematy prawnicze związane z treścią przepisów prawa, orzeczeń sądów, interpretacji organów państwowych i publikacji prasowych. Kancelaria Ostrowski i Wspólnicy Sp.K. i autor wpisu nie ponoszą odpowiedzialności za ewentualne skutki decyzji podejmowanych na jego podstawie.