Zbliżający się koniec okresu programowania na lata 2014-2020 jak zwykle powoduje, że pewne tematy znów zyskują na praktycznym znaczeniu. Wśród nich znajduje się również temat przedawnienia w projektach unijnych. Na tym tle, jako szczególnie interesująca, jawi się kwestia programów wieloletnich.

Omawianie tematu przedawnienia w kontekście funduszy unijnych wypada rozpocząć od zwrócenia uwagi, że ta instytucja prawna regulowana co do zasady przepisami prawa unijnego. Dokładniej, zagadnienie to podlega regulacji zawartej w rozporządzeniu Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312 z dnia 23 grudnia 1995 r., wydanie specjalne: rozdział I tom 1, str. 340). Zgodnie z tym rozporządzeniem, a dokładniej z jego art. 3, termin przedawnienia kształtuje się według następujących zasad:

1. Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

2. Okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji.

Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego.

3. Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2.

Jak wynika z powyższych przepisów prawodawca unijny co do zasady samodzielnie określił instytucję przedawnienia. Jedynym wyjątkiem jest ust. 3 przywołanego artykułu w którym Państwom Członkowskim przyznano uprawnienie do wydłużenia terminu przedawnienia. Zakres kwestii pozostawionych do regulacji prawu krajowemu jest zatem wąski. Państwa Członkowskie nie mają  uprawnienia chociażby do modyfikowania kwestii zdarzenia, które rozpoczyna bieg terminu przedawnienia. Ten aspekt podlega wyłącznie regulacji prawa unijnego.

Przechodząc do bliższego omówienia samego art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 należy zaznaczyć, że początek biegu terminu przedawnienia determinowany jest charakterem nieprawidłowości jaka zaistniała w danej sprawie. I tak, w przypadku nieprawidłowości „standardowych” termin ten rozpoczyna się w dniu dopuszczenia się nieprawidłowości. Z  kolei w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia – 4 lata –  biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Taki początek biegu terminu przedawnienia oznacza w praktyce, że nieprawidłowości ciągłe lub powtarzające się mają znacznie dłuższe okresy przedawnienia. Stąd analizując kwestię przedawnienia nieodzowne jest zawsze ustalenie z jakim rodzajem nieprawidłowości mamy do czynienia w konkretnej sprawy.  

W kontekście terminu przedawnienia niezwykle istotne znaczenie ma także zagadnienie programów wieloletnich. Zgodnie bowiem z przytoczonym już wyżej art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Ten przepis powoduje zatem w praktyce, że wszelkie nieprawidłowości jakie zaistnieją w ciągu programu wieloletniego ulegną przedawnieniu najszybciej z momentem jego zakończenia. Przykładowo, jeżeli nieprawidłowość miała miejsce tuż po rozpoczęciu programu wieloletniego trwającego 5 lat to wówczas termin jej przedawnienia zostaje wydłużony do owych 5 lat (ze standardowych 4 lat przewidzianych przepisami rozporządzenia 2988/95). Z kolei jeżeli program wieloletni trwa 3 lata to wówczas termin przedawnienia nieprawidłowości nie ulegnie modyfikacji i wynosi standardowe 4 lata.

Powyższy przykład jasno pokazuje, że ustalenie znaczenia terminu program wieloletni może w bardzo istotny sposób determinować długość okresu przedawnienia. Jeżeli bowiem przyjmiemy że pod terminem program wieloletnim kryje się np. program operacyjny w ramach którego dany podmiot uzyskał wsparcie (np. Program Operacyjny Inteligentny Rozwój czy też któryś z Regionalnych Programów Operacyjnych) to wówczas terminy przedawnienia wszelkich nieprawidłowości w projektach unijnych ulegną znacznemu wydłużeniu. Jeżeli natomiast przyjmiemy, że pod tym terminem kryje się coś innego np. projekt realizowany przez beneficjenta, to wówczas termin przedawnienia ulegnie zazwyczaj znacznemu skróceniu.

Oczywiście podane powyżej przykłady potencjalnych „adresatów” pojęcia program wieloletni nie są przypadkowe. Tak się bowiem składa, ze na naszym krajowym podwórku zarówno rodzimy ustawodawca, jak i polskie sądy administracyjne gremialnie uznają, że pod terminem program wieloletni kryje się program operacyjny. Gdy chodzi o polskiego ustawodawcę dał on wyraz swojemu podejściu w art. 66a Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2021 poz. 305) . W przepisie tym nawiązaniu bowiem do okresu trwania programów operacyjnych, jako istotnego wyznacznika czasu trwania okresu przedawnienia. Oczywiście, jak słusznie już gdzie indziej zauważono, sposób w jaki polski ustawodawca określił bieg początkowy terminu przedawnienia oraz w praktyce jego długość jest kompletnie niespójny z przepisami rozporządzenia 2988/95. Stąd art. 66a u.f.p. systemowo prowadzi do naruszenia przepisów prawa unijnego. Niemniej intencja ustawodawcy jest jasna – bieg przedawnienia nie może skończyć się szybciej niż okres programowania.

Z kolei gdy chodzi o orzecznictwo sądów administracyjnych to akurat zagadnienie rozumienia pojęcia program wieloletni nie wywołało nigdy jakiś szerszych wątpliwości. Jednolicie sądy przyjmują, że pod tym terminem kryje się dany program operacyjny z którego beneficjent uzyskał wsparcie (zob. w tym względzie najnowsze wyroki NSA m.in. z: 27 lutego 2019 r., I GSK 744/18; 16 października 2019 r., I GSK 1537/18; 4 grudnia 2019 r., I GSK 1573/18; 28 maja 2020 r., I GSK 1909/19; 10 grudnia 2020 r., I GSK 1516/20). Niestety, pomimo starań nie dotarłem do orzeczenia, które uzasadniałoby takie podejście w sposób szeroki. Zasadniczo sądy ograniczają się w tym względzie jedynie do przytoczenia wybranych tez z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości.

Czy jednak takie podejście do terminu program wieloletni jest poprawne ? Czy rzeczywiście termin ten może się odnosić do programu operacyjnego, a jeżeli tak to czy w każdym przypadku ? Czy przyjęta przez sądy administracyjne wykładnia orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości jest w końcu prawidłowa ?  

Według mnie odpowiedź na wszystkie powyżej pytania jest w zasadzie negatywna, a orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości wskauzje, że termin program wieloletni nie odnosi się co do zasady do programów operacyjnych, lecz do projektów realizowanych przez beneficjentów. Innymi słowy, za program wieloletni należy uznać taki projekt (operację) która jest realizowana dłużej niż 1 rok.

Za takim podejściem przemawia przede wszystkim wyrok Trybunału w sprawie UAB Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras [1].

W sprawie tej chodziło o termin przedawnienia nieprawidłowości jakie pojawiły się w ramach projektu zatytułowanego „Utworzenie systemu gospodarowania odpadami w rejonie Alytus” na Litwie. Projekt ten był finansowany najpierw w oparciu o rozporządzenie dotyczące Instrumentu Przedakcesyjnej Polityki Strukturalnej, a następnie zgodnie z rozporządzeniem regulującym Fundusz Spójności. Decyzję o wsparcie podjęła Komisja Europejska w dniu 13 grudnia 2001 r., projekt miał się zakończyć w dniu 31 grudnia 2004 r., natomiast jego rozliczenie (dokonanie płatności) miało nastąpić do dnia 31 grudnia 2006 r. Ostatecznie, po zmianach zarówno termin zakończenia realizacji projektu, jak i termin rozliczenia projektu został wyznaczony na dzień 31 grudnia 2008 r. W wyniku kontroli w 2013 r. zostały zakwestionowane niektóre wydatki w ramach tego projektu. W ich efekcie względem beneficjenta zostały wydane decyzje zobowiązującego go do zwrotu części środków. Co zrozumiałe beneficjent skorzystał z drogi odwoławczej i zakwestionował owe decyzje. Sąd w pierwszej instancji uznał, że termin przedawnienia rozpoczął swój bieg w dniu 31 grudnia 2008 r, a zatem czteroletni okres przedawnienia upłynął w dniu 31 grudnia 2012  r.

Agencja, która wydała decyzje o zwrocie odwołała się od tego rozstrzygnięcia a sąd rozpatrujący uznał, że dla rozstrzygnięcia sprawy pierwszorzędne znaczenie ma rozstrzygnięcie co kryje się pod terminem „program wieloletni”. Było to o tyle niezbędne, że jakkolwiek projekt, który otrzymał wsparcie został już dawno zakończony i rozliczony (otrzymał już płatności) to jednak nadal pomiędzy Komisją Europejska, a Państwem Członkowskim trwał proces rozliczania środków wydatkowanych w ramach tego projektu.

W takim oto stanie faktycznym Trybunał stanął przed koniecznością rozstrzygnięcia co kryje się pod terminem „program wieloletni”.

W tym względzie Trybunał zwrócił wpierw uwagę, że pojęcie programu ma szeroki zakres i że terminy „program” i „projekt” mogą być używane zamiennie w rozumieniu art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia. Tak więc pojęcie „programu wieloletniego” w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia 2988/95 stanowi pojęcie przekrojowe, mogące występować we wszystkich dziedzinach objętych politykami Unii, o ile ma miejsce wykorzystanie środków budżetowych Unii. W związku z tym, w ocenie Trybunału nie ma potrzeby ustalania ścisłego związku terminologicznego między tym pojęciem a pojęciami stosowanymi w różnych instrumentach ustanawiających różne fundusze przyznające pomoc finansową [2]. Z tych rozważań Trybunału wynika jednoznacznie, że próbując ustalić „adresata” terminu program wieloletni nie powinniśmy skupiać się na nazewnictwie. Skoro Trybunał wychodzi z założenia, że nie ma potrzeby ustalania relacji pomiędzy terminem „program wieloletni” a terminami stosowanymi w przepisach sektorowych, to tym samym jasno stawia sprawę, że za program wieloletni nie może być uznany program operacyjny tylko z tego względu, że w obu tych terminach występuje słowo „program”. Zbieżność językowa nie ma w tym wypadku znaczenia [3].   

W dalszej kolejności Trybunał zwrócił uwagę na kontekst w jakim występuje termin „program wieloletni” oraz cel jaki przyświeca regulacji prawnej, której jest częścią. W tym względzie Trybunał poczynił następujące spostrzeżenia. Po pierwsze Trybunał zaznaczył, że celem rozporządzenia nr 2988/95 jest przeciwstawianie się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym Unii. Po drugie, art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie owego rozporządzenia jest częścią całości przepisów wskazanych w art. 3 ust. 1 mających na celu, jak wynika z pierwszego akapitu tego ustępu, określenie zasad przedawnienia postępowań mających zastosowanie do nieprawidłowości określonych w art. 1 ust. 1 owego rozporządzenia, które odnoszą się do naruszenia przepisu prawa Unii wynikającego z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego powodującego lub mogącego spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii lub w budżetach przez nią zarządzanych [4].

Powyższe rozważania Trybunału sugerują w mojej ocenie, że pojęcie programu wieloletniego jest skorelowane zarówno z samym rozporządzeniem 2988/95 jak i pojęciem nieprawidłowości. Dobrze to korelację oddała w mojej ocenie rzecznik generalna Sharpston, która w swojej opinii do tej sprawy, odnosząc się właśnie do kwestii, czy termin program wieloletni odnosi się do dokumentów programowych, czy też do konkretnych projektów, zwróciła uwagę, że:

Artykuł 1 ust. 2 tego rozporządzenia definiuje nieprawidłowość jako naruszenie przepisów prawa Unii wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie Unii. Jest to odniesienie do środków, które są wprowadzane w celu wdrażania polityk Unii w państwach członkowskich poprzez przyznanie pomocy beneficjentom. Spółka w postępowaniu głównym jest przykładem przewidzianego w tym przepisie beneficjenta.

Motywy pierwszy, drugi i trzeci rozporządzenia nr 2988/95 potwierdzają pogląd, że pojęcie „programu wieloletniego”, o którym mowa w art. 3 ust. 1 akapit drugi, odnosi się do projektów powstałych w celu wdrażania polityk Unii. To właśnie w związku z tego rodzaju projektami środki unijne, którymi zarządzają właściwe władze państw członkowskich, wypłacane są beneficjentom.

Rozporządzenie nr 2988/95 znajduje zastosowanie na tym poziomie. W moim przekonaniu celem tego rozporządzenia nie jest regulowanie sytuacji na poziomie, na którym wieloletnie ramy finansowe określają limity wydatków przeznaczonych na realizację szeregu programów polityki Unii, w tym Funduszu Spójności [5].

W oparciu o powyższe rozważania Trybunał uznał, że to właśnie projekt który polega na utworzeniu systemu gospodarowania odpadami w określonym regionie i którego wdrożenie zaplanowano na kilka lat  mieści się w zakresie pojęcia „programu wieloletniego” w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95. To zatem na tym poziomie, na którym beneficjent może popełnić nieprawidłowość należy poszukiwać „adresata” terminu program wieloletni.

Niejako dalszym potwierdzeniem tego toku rozumowania Trybunału jest fakt, że próbując ustalić termin zakończenia „programu wieloletniego” Trybunał nie odniósł się do przepisów regulujących ogólnie zasady wydatkowania środków ramach któregoś z funduszy, czy też do zasad rozliczania środków pomiędzy Państwem Członkowskim a Komisją Europejską. Zamiast tego Trybunał zaznaczył, że ustalenie „ostatecznego zakończenia” programu wieloletniego zależy od przepisów, które normują każdy taki program [6]. W tej konkretnej sprawie Trybunał zwrócił uwagę, że zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami decyzja w oparciu o którą beneficjent uzyskał wsparcie określała nieprzekraczalny termin zakończenia prac i dokonania płatności na rzecz projektu. Ta sama decyzja określa również termin końcowy kwalifikowalności wydatków w ramach owego projektu. W oparciu o te rozważania Trybunał uznał, że to właśnie po zakończeniu prac i dokonaniu płatności z tytułu związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowalnych projekt taki należy uznać za ostatecznie zakończony. W odniesieniu do okoliczności sprawy w której Trybunał orzekał, powyższe rozważania doprowadziły Trybunał do wniosku, ze ostateczne zakończenie programu wieloletniego nastąpiło w dniu 31 grudnia 2008 r [7]

Kolejnymi orzeczeniami, które potwierdzają przedstawioną powyżej interpretację wyroku UAB Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras są postanowienia Trybunału w sprawach Maxiflor [8] oraz da Silva Rodriques [9].  W pierwszej z tych spraw Trybunał orzekł bowiem, że:

Artykuł 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich należy interpretować w ten sposób, że program operacyjny w rozumieniu art. 9 lit. f) rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych, taki jak program operacyjny „Rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich” zatwierdzony decyzją Komisji C(2000) 2878 z dnia 30 października 2000 r. nie wchodzi w zakres pojęcia „programu wieloletniego” w rozumieniu pierwszego z tych przepisów, chyba że w programie tym wskazano już konkretne zaplanowane działania, co powinien zbadać sąd odsyłający [10]

Z kolei w kolejnym postanowieniu Trybunał powtórzył te stanowisko oraz wyjaśnił, że rozpatrywany w tej sprawie program operacyjny ogranicza się do określenia priorytetów osi programu i obejmuje w szczególności jedynie zwięzły opis przewidywanych środków i orientacyjny plan finansowania. Z kolei pojęcie „programu wieloletniego”  zakłada szereg działań szczegółowych [11]. W ocenie Trybunału program operacyjny może być uznany za „program wieloletni” jedynie w sytuacji, gdy przewiduje już konkretne do realizacji działania (projekty) [12].

W końcu za poglądem, że program operacyjny nie może być uznany co do zasady za program wieloletni stoi również stanowisko Trybunału w sprawie Eesti Pagar [13]. W sprawie tej Trybunał musiał bowiem ocenić m.in. kiedy zaczął biec i upłynął termin przedawnienia nieprawidłowości popełnionej w związku z ubieganiem się o wsparcie z programu operacyjnego realizowanego w Estonii w latach 2007-2013.  Odpowiadając na tak postawione pytanie Trybunał w ogóle nie nawiązał do koncepcji programów wieloletnich. Trybunał w żaden sposób nie zasugerował również, że zagadnienie przedawnienia związane jest w jakikolwiek sposób z terminami dotyczącymi programu operacyjnego. Trybunał orzekł natomiast, że termin przedawnienia rozpoczął bieg w dniu, w którym instytucja udzielająca wsparcia w ramach programu operacyjnego na lata 2007-2013 zaakceptowała wniosek o dofinansowanie złożony przez wnioskodawcę. W tym dniu wystąpiła już bowiem szkoda, która wynikała z nieprawidłowości jaką popełniła spółka Eesti Pagar na etapie ubiegania się o wsparcie. Na skutek podjętych przez podmiot przyznający wsparcie działań czteroletni termin przedawnienia nie upłynął [13].

Reasumując przywołane i omówione powyżej orzeczenia TSUE stawiają w mojej ocenie pod znakiem zapytania zgodność polskiego prawa i polskiej praktyki orzeczniczej z prawem unijnym. Przyjęte na krajowym podwórku rozwiązania są tak dalece niekorzystne i niespójne z rozwiązaniami unijnymi, że być może skłonią jakiś skład orzekający do wystąpienia ze stosownym pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Im szybciej to nastąpi tym lepiej – ostatecznie instytucje udzielające wsparcie również ponoszą ryzyko, że za kilka lat może ich spotkać lawina postępowań wznowieniowych

\

1. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 15 czerwca 2017 r. w sprawie C-436/15 UAB Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras, ECLI:EU:C:2017:468.
2. Wyrok w sprawie UAB Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras, pkt 46-48.
3. Takie też stanowisko zajął Trybunał w postanowieniu z dnia 16 listopada 2017 r. w sprawie C-243/17 da Silva Rodriques, ECLI:EU:C:2017:873, pkt 36.
4. Wyrok w sprawie UAB Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras, pkt 49-50.
5. Opinia rzecznik generalnej Eleanor Sharpston przedstawiona w dniu 19 stycznia 2017 r. w sprawie C-436/15 UAB Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras, ECLI:EU:C:2017:33, pkt 67-69.
6. Wyrok w sprawie UAB Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras, pkt 61.
7. Wyrok w sprawie UAB Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras, pkt 64-67.
8. Postanowienie Trybunału z dnia 16 listopada 2017 r. w sprawie C-491/16 Maxiflor, ECLI:EU:2017:875.
9. Postanowienie z dnia 16 listopada 2017 r. w sprawie C-243/17 da Silva Rodriques, ECLI:EU:C:2017:873.
10. Dz. Urz. UE. C 441 z 28.11.2016.
11. Postanowienia w sprawie da Silva Rodriques, pkt 35-36.
12. Postanowienia w sprawie da Silva Rodriques, pkt 38. Wydaje się, że za tą myślą Trybunału stoi stanowisko, iż program operacyjny może być uznany za program wieloletni jedynie w takim zakresie w jakim określa konkretne już projekty do realizacji wraz z terminem ich realizacji i rozliczenia. Wydaje się, że najbliżej do tej kategorii jest dużym projektem w stosunku do których w programach operacyjnych na lata 2014-2020 należało zawrzeć takie informacje jak planowany termin rozpoczęcia wdrażania i planowany termin zakończenia.
13. Wyrok Trybunału z dnia 5 marca 2019 r w sprawie C-349/17 Eesti Pagar, ECLI:EU:C:2019:172.
14. Wyrok w sprawie Eesti Pagar, pkt 127

Wpis nie stanowi porady ani opinii prawnej w rozumieniu przepisów prawa oraz ma charakter wyłącznie informacyjny. Stanowi wyraz poglądów jego autora na tematy prawnicze związane z treścią przepisów prawa, orzeczeń sądów, interpretacji organów państwowych i publikacji prasowych. Kancelaria Ostrowski i Wspólnicy Sp.K. i autor wpisu nie ponoszą odpowiedzialności za ewentualne skutki decyzji podejmowanych na jego podstawie.