Finansowanie działalności badawczo-rozwojowej ze środków publicznych nie jest zadaniem prostym. Swoją cegiełkę do poziomu trudności wspierania tego typu aktywności dokłada oczywiście prawo pomocy publicznej. W kontekście zbliżającej się (miejmy nadzieję wielkimi krokami) perspektywy finansowej 2021-2027 zagadnienie zapewnienia pełnej zgodności udzielanego wsparcia z prawem pomocy publicznej znów odegra niebagatelną rolę. W tym kontekście niezwykle użytecznym dokumentem jest komunikat Komisji Europejskiej – Zasady ramowe dotyczące pomocy państwa na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną [1]. Na jego łamach Komisja wyjaśnia swoje podejście zarówno w zakresie samego występowania pomocy publicznej, jak i w odniesieniu do kwestii zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym. W praktyce, dla instytucji udzielających wsparcia, jak i potencjalnych beneficjentów szczególnie ta pierwsza część wyjaśnień jest ważna. Niestety nie jest ona wolna od wątpliwości. W najbliższych wpisach na blogu postaram się przybliżyć te zagadnienia, które w mojej ocenie nie są wolne od rozterek.

Pierwsza z wątpliwości odnosi się do fundamentalnej kwestii, a mianowicie zagadnienia według jakiego standardu prawnego należy ustalić czy działalność organizacji prowadzącej badania można przypisać państwu. W samych Zasadach ramowych Komisja zajęła w tym względzie stanowisko, że:

Rozważając, czy i pod jakimi warunkami przedsiębiorstwa uzyskują korzyść w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu w przypadku badań na zlecenie lub usług badawczych świadczonych przez organizację prowadzącą badania lub infrastrukturę badawczą lub w przypadku współpracy z organizacjami prowadzącymi badania bądź infrastrukturami badawczymi, należy podejmować decyzje zgodnie z ogólnymi zasadami pomocy państwa. W tym celu, jak wyjaśniono w zawiadomieniu dotyczącym pojęcia pomocy państwa, może zajść konieczność ocenienia, czy zachowanie organizacji prowadzącej badania lub infrastruktury badawczej można przypisać państwu.[2]

Niestety odwołanie się do Zawiadomienia Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej [3] nie za wiele pomaga. Na gruncie tego dokumentu Komisja Europejska wskazała bowiem, że gdy chodzi o możliwość przypisania danego środka pomocowego państwu możliwe jest dwojakie podejście.

Po pierwsze, w przypadkach, w których organ publiczny przyznaje korzyść beneficjentowi, taki środek z definicji można przypisać państwu, nawet jeżeli odnośny organ jest pod względem prawnym niezależny od innych organów publicznych [4].

Z kolei w sytuacji, gdy korzyści przyznaje się za pośrednictwem przedsiębiorstwa publicznego wówczas konieczne jest określenie, czy organy publiczne można uznać za zaangażowane, w taki czy inny sposób w przyjęcie danego środka (test Stardust Marine) [5].

Z perspektywy zatem Zawiadomienia w sprawie pojęcia pomocy państwa ustalenie możliwości przypisania środka państwu wymaga oceny, który standard oceny będzie miał zastosowanie – ten właściwy dla organów publicznych, czy ten dla przedsiębiorstw publicznych. Oczywiście taki dychotomiczny podział w praktyce nie jest łatwy do zastosowania. Zróżnicowanie organizacyjne występujące w poszczególnych państwach członkowskich dalece wykracza poza prosty podział organ publiczny/przedsiębiorstwo publiczne [6].

Dobrą zresztą ilustracją powyższej tezy jest kwestia ustalenia jaki właściwie standard należy stosować przy ocenie czy mamy do czynienia z pomocą państwa w kontekście środków przyznawanych przez uniwersytety [7].  Czy tego typu podmioty należy uznać za organy publiczne w rozumieniu prawa pomocy publicznej, czy też za przedsiębiorstwa publiczne?

O tym, że odpowiedź na tak postawione pytanie nie jest oczywista świadczy rozbieżna praktyka Komisji Europejskiej. W decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w sprawie pomocy publicznej przeznaczonej przez Niemcy na rozwiązania informatyczne (oprogramowanie) dla uniwersytetów [8] uznała ona bowiem, że uniwersytety niemieckie, jako podmioty prawa publicznego stanowią część Państwa Członkowskiego, a zatem podejmowane przez nie środki pomocy można przypisać Państwu [9]. Niestety konkluzja ta nie została szerzej uargumentowana. Z kolei w sprawie rzekomych środków pomocowych na rzecz konsorcjum Cineca [10] Komisja Europejska wskazała, że:

(…) uniwersytety są podmiotami odrębnymi od samego państwa i cieszą się pewnym stopniem niezależności z punktu widzenia zarządzania finansami. Aby stwierdzić możliwość przypisania w tym przypadku, konieczne jest zbadanie, czy należy uznać, że władze publiczne były zaangażowane w taki czy inny sposób w postępowanie biznesowe uczelni z Cineca [11].

Komisja w oparciu o te założenie – względną niezależność w zarządzaniu finansami – przyjęła, że w celu ustalenia czy działania uniwersytetów włoskich można przypisać państwu włoskiemu należy zastosować standard oceny ze sprawy Stardust Marine. Takie podejście jest jednak o tyle nieprzekonujące, że Komisja w żaden sposób nie ustaliła wpierw czy uniwersytety włoskie należy uznać za organy publiczne (podmioty prawa publicznego) w rozumieniu prawa pomocy publicznej. Jeżeli tak by było, to wówczas kwestia tego, czy cechują się one niezależnością nie miałaby znaczenia. Dopiero upewnienie się, ze dany podmiot nie stanowi organu publicznego w rozumieniu prawa pomocy publicznej otwiera drogę do analizy czy test z orzeczenia Stardust Marine ma zastosowanie.

Powyższe oznacza, że w celu wyboru mającego zastosowanie standardu należy wpierw ustalić jak należy rozumieć pojęcie organu publicznego w kontekście prawa pomocy publicznej. Niestety owa dziedzina prawa unijnego nie zawiera ogólnej definicji pojęcia organ publiczny. Stąd jej wypracowanie jest dziełem praktyki orzeczniczej. W tym względzie szczególnie użyteczne może być sięgnięcie do orzecznictwa sądów unijnych, które dostarcza wskazówek jakie okoliczności faktyczne i prawne mogą przemawiać za uznaniem, że dana organizacja prowadząca badania powinna być uznana za organ publiczny.  

Pierwsze z orzeczeń na które należałoby w tym względzie zwrócić uwagę zostało wydane przez Sąd unijny i dotyczyło kwestii, czy francuskie izby przemysłowo-handlowe należy uznać za organy publiczne, czy też nie. Komisja Europejska w swojej decyzji [12] uznała, że tak i w tym względzie wskazała, że:

(…) zasadniczym celem i racją bytu [izb] jest służenie interesom wszystkich przedsiębiorstw lokalnych i przyczynianie się do rozwoju gospodarczego i zwiększenia atrakcyjności regionu. Cytowane powyżej ustalenia Francji świadczą ponadto o tym, że w przypadku izby handlowo-przemysłowej (…), działalność komercyjna, taka jak zarządzanie portem lotniczym w Nîmes, nie jest prowadzona z myślą o rentowności, ale w celu realizowania zadań w interesie ogólnym, które są na nią nałożone ustawowo [13].

W orzeczeniu [14] Sąd potwierdził takie stanowisko Komisji i wyjaśnił, że istotne w tym względzie były następujące czynniki:

Ponadto w zaskarżonej decyzji Komisja wskazała, że ​​podstawowe zasady francuskiego ustawodawstwa dotyczącego CCI pozostały niezmienione w badanym okresie. Wyjaśniła ona, że są to organy publiczne utworzone na mocy prawa, zarządzane przez wybieranych menedżerów i nadzorowane przez państwo. Ponadto francuski kodeks handlowy klasyfikuje CCI jako instytucje pośredniczące państwa, których głównym celem jest wypełnianie zadań w interesie ogólnym nałożonych na nie przez prawo, tj. głównie reprezentowanie interesów przemysłu, handlu i usług przed organami publicznymi, wspieranie lokalnych przedsiębiorstw, oraz rozwijają atrakcyjność i zagospodarowanie przestrzenne swoich terenów. W decyzji tej Komisja wyjaśniła również, że działalność przemysłowa i handlowa CCI, taka jak eksploatacja obiektów portu lotniczego, miała charakter pomocniczy w stosunku do ich zadań w interesie ogólnym i miała na celu pomoc w realizacji tych zadań. Ponadto przepisy krajowe określają szczególne zasady finansowania CCI. W tym zakresie ich zasoby obejmują dochody podatkowe, dotacje lub pochodzą z działalności szkoleniowej i związanej z eksploatacją infrastruktury transportowej, co potwierdza okoliczność, że ich działalność przemysłowa i handlowa ma charakter pomocniczy w stosunku do zadań wykonywanych w interesie ogólnym (motywy 256–261 zaskarżonej decyzji).

W odniesieniu do CCI w Nîmes-Uzès-Le Vigan, której powierzono eksploatację portu lotniczego w Nîmes, Komisja odniosła się do oświadczenia władz francuskich, zgodnie z którym w przypadku tej CCI działalność handlowa taka jak eksploatacja tego portu lotniczego nie była realizowana w interesie rentowności, ale jako odpowiednik zadań użyteczności publicznej, w które została zainwestowana, a mianowicie rozwoju działalności gospodarczej i atrakcyjności swojego obszaru (motywy 262–264 zaskarżonej decyzji) [15].

Drugim orzeczeniem na które warto zwrócić uwagę jest z kolei wyrok Trybunału w sprawie NMI Technologietransfer GmbH [15]. Trybunał orzekł w nim, że pojęcie organu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia 651/2014 powinno obejmować:

podmioty takie jak uniwersytety i placówki szkolnictwa wyższego, jak też izbę handlowo-przemysłową, skoro podmioty te zostały utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb leżących w interesie ogólnym, mają osobowość prawną i są w przeważającej części finansowane bądź kontrolowane, bezpośrednio lub pośrednio, przez państwo, jednostki samorządu terytorialnego lub przez inne organy publiczne.

Powyższe orzeczenie, w przeciwieństwie do wyroku Sądu, nie definiowało pojęcia organu publicznego w kontekście zagadnienia przypisywalności środka pomocy Państwu. Niemniej porównanie obu wypowiedzi z Luksemburga wskazuje, że w istocie są one ze sobą niezwykle zbieżne. Stąd również wypowiedź Trybunału w sprawie NMI Technologietransfer GmbH może stanowić użyteczny punkt odniesienia przy weryfikacji, czy dany podmiot należy uznać za organ publiczny w rozumieniu prawa pomocy publicznej.

W każdym razie należy podkreślić, ze każdorazowe przesądzenie tej kwestii wymaga poczynienia szeregu ustaleń. Ze względu na zróżnicowany charakter podmiotów funkcjonujących w obszarze B+R+I oraz specyfikę ich działalności taka analiza będzie niezbędna także w tym obszarze aktywności. Jednocześnie ze względu na skutki owej analizy jej pominięcie nie jest wskazane.

Reasumując, już na poziomie pryncypiów stosowanie prawa pomocy publicznej w kontekście działalności B+R+I nie jest tak oczywiste jak mogłoby się to wydawać na pierwszy rzut oka. Niestety im dalej w szczegóły tych wątpliwości jedynie przybywa. O tym jednak już w kolejnym wpisie za tydzień.

1. Dz. Urz. UE C 198 z dnia 27 czerwca 2014 r., str. 1.
2. Zasady ramowe, pkt 24.  
3. Dz. Urz. UE C 262 z dnia 19 lipca 2016 r., str. 1.
4. Zawiadomienie, pkt 39. Pomijam w tym miejscu zagadnienia udzielania pomocy za pośrednictwem podmiotu prywatnego lub publicznego wyznaczonego przez organ publiczny do zarządzania środkiem przynoszącym korzyść.
5. Zawiadomienie, pkt 40.
6. Zresztą w kontekście tego podziału mnożą się kolejne pytanie – chociażby i takie czy logika na której oparł się Trybunał w sprawie Stardust Marine (względna swoboda z jaką działają przedsiębiorstwa publiczne) nie powinna znaleźć zastosowanie także do innych podmiotów z szeroko pojętego sektora publicznego, które nie spełniają definicji organu publicznego. Ja sam nie widzę powodów dla których odpowiedź na tak postawione miałaby być negatywna.
7. Uniwersytet stanowi przykład organizacji prowadzącej badania zgodnie z definicją tego ostatniego pojęcia zawartą w pkt 15 lit. ee) Zasad ramowych.
8. Decyzja Komisji z dnia 23 grudnia 2015 r., w sprawie SA.34402 (2015/C ex 2012/NN) – Germany – State financing of software solutions for universities (HIS).
9. Pkt 23 decyzji HIS.
10. Decyzja Komisji z dnia 1 marca 2021 r. w sprawie SA.39639 (ex 2021/NN) – Alleged state aid measures in favour of consortium Cineca – IT.
11. Pkt 121 decyzji w sprawie Cineca.
12. Decyzja Komisji (UE) 2016/633 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie pomocy państwa SA.33961 (2012/C) (ex 2012/NN) wdrożonej przez Francję na rzecz izby handlowo-przemysłowej Nîmes
    – Uzès – Le Vigan oraz przedsiębiorstw Veolia Transport Aéroport de Nîmes, Ryanair Limited
    i Airport Marketing Services Limited (Dz. Urz. UE L 113 z dnia 27 kwietnia 2016 r., str. 32).
13. Pkt 264 decyzji w sprawie Izby przemysłowo handlowej Nîmes
    – Uzès – Le Vigan.
14. Wyrok Sądu z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie T-53/16 Ryanair i Airport Marketing Services przeciwko Komisji, ECLI:EU:T:2018:943, pkt 87-88.
15. Wyrok Trybunału z dnia 24 września 2020 r. w sprawie C-516/19 NMI Technologietransfer GmbH, ECLI:EU:C:2020:754.