Decentralizacja stosowania prawa pomocy publicznej poprzez szerokie zastosowanie rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych pociągnęła za sobą szerokie spektrum zmian. Obok zmiany relacji pomiędzy Komisja Europejską, a organami Państw Członkowskich powyższy proces pociąga za sobą także zmianę, gdy chodzi o metodologię wykładni przepisów prawa pomocy publicznej. Jak pokazuje praktyka zmiana ta nie przychodzi jednak Komisji łatwo.

Wstęp
GBER [1] stanowi jeden z podstawowych instrumentów przy pomocy którego Państwa Członkowskie udzielają pomocy publicznej. Popularność tego aktu prawnego nie oznacza jednak, że jego stosowanie jest łatwe i proste. Świadczy o tym zresztą doskonale fakt, że do tej pory Państwa Członkowskie skierowały do Komisji prawie 1200 pytań dotyczących wykładni tego dokumentu[2]. Niestety potencjalni beneficjenci, jakkolwiek ponoszą największe ryzyko nieprawidłowego stosowania GBER, mają jedynie dostęp do małej części tej korespondencji [3]. Tym samym rzadko mają oni okazję dowiedzieć się w jaki sposób Komisja interpretuje poszczególne postanowienia GBER. Ten stan pogłębia także fakt, że Komisja dotychczas wydała stosunkowo niewiele decyzji w których poruszałaby kwestię wykładni przepisów GBER.

W takim kontekście na szczególną uwagę powinna zasługiwać sprawa dotycząca pomocy publicznej na rzecz przedsiębiorstwa lotniczego Air Nostrum Lineas Aereas del Mediterraneo SA (Air Nostrum) [4] W ramach tej sprawy Komisja Europejska stanęła bowiem przed koniecznością oceny, czy przyznane przez Hiszpanię (dokładniej przez Region Walencja) na rzecz Air Nostrum wsparcie na wymianę samolotów na bardziej przyjazne środowisku spełnia warunki z art. 36 GBER. Jakkolwiek przy tym dwa tygodnie temu Komisja Europejska (KE) poinformowała, że na skutek rezygnacji beneficjenta ze wsparcia, zamyka formalne postępowanie wyjaśniające w tej sprawie bez konieczności zajęcia ostatecznego stanowiska[5], to jednak w „obrocie” pozostała decyzja o wszczęciu owego postepowania. Lektura owej decyzji stwarza zatem rzadką okazję zapoznania się ze sposobem stosowania GBER przez KE. Niestety, bliższa analiza treści decyzji skłania ku kilku krytycznym refleksjom. W niniejszym wpisie chciałbym zwrócić uwagę na ten aspekt decyzji, który w mojej ocenie zasługuje na szczególną krytykę. Mam tu na myśli stosowanie przez Komisję na gruncie GBER metodologii wykładni analogicznej jak w przypadku wykładni art. 107 ust. 3 TFUE, w tym dokumentów o charakterze soft law.

Wsparcie na rzecz Air Nostrum – okoliczności faktyczne
Okoliczności faktyczne sprawy które zostały poddane ocenie Komisji są następujące. Air Nostrum, jedno z większych przedsiębiorstw w Regionie Walencja w piśmie z dnia 9 marca 2017 r. poinformowała władze regionu o swoim planie odnowienia i powiększenia posiadanej przez siebie floty samolotów. W związku z tym w przedmiotowym piśmie została także sformułowana prośba o przyznanie wsparcia finansowego na zakup nowych, bardziej przyjaznych środowisku samolotów poprzez przyznanie dotacji w wysokości maksymalnie 15 mln EURO. Jak wynika z decyzji plan Air Nostrum miał na celu poprawienie jej konkurencyjności oraz wydajności, a także wzmocnienie zrównoważonego rozwoju. W wykonaniu tego planu Air Nostrum zamówiła w 2017 i 2018 szereg samolotów Bombardier CRJ-1000, przy czym tylko 10 z nich było objęte wnioskiem o wsparcie. Region Walencja w odpowiedzi na pismo Air Nostrum zdecydował się przyznać wsparcie w wysokości 9 mln EURO, płatne w ratach rocznych po 3 mln EURO. Pierwsza rata została zatwierdzona w budżecie regionu na rok 2018 r. poprzez decyzję z dnia 29 grudnia 2017 r. Odpowiednie porozumienie pomiędzy Regionem Walencja, a Air Nostrum zostało z kolei podpisane dopiero w dniu 25 października 2018 r. Z decyzji wynika, że żadna pomoc nie została faktycznie wypłacona na rzecz Air Nostrum.

Zgodność z GBER
W ramach oceny zgodności przyznanej pomocy z GBER KE podniosła szereg wątpliwości. Z punktu widzenia przedmiotu niniejszego wpisu chciałbym skupić się na tych uwagach KE w których analizuje ona kwestię czy planowana pomoc spełnia warunek zgodnie z którym w ramach art. 36 przyznaje się jedynie taką pomoc, która pozwala przedsiębiorstwom wdrożyć rozwiązania wykraczające poza normy unijne w zakresie ochrony środowiska.

Rozpoczynając swoje uwagi w tym zakresie KE zaznaczyła, że zarówno Bombardier CRJ-1000 (pierwszy wybór Air Nostrum), jak i alternatywny względem niego model (CRJ-900) [6], też rzekomo rozważany przez Air Nostrum, spełniają powyższy warunek, przy czym ten drugi model w mniejszym zakresie niż pierwszy. Niemniej jednak, KE zaznaczyła dalej, że skoro oba modele spełniają ten warunek [7] to wydaje się, że skutki planowanej przez Air Nostrum inwestycji w zakresie ochrony środowiska będą jedynie marginalne. Ich rzeczywistym efektem będzie jedynie uzyskanie przez Air Nostrum oszczędności w zakresie kosztów operacyjnych, gdyż CRJ-1000 ma wyższą efektywność paliwową [8].

Komisja, oprócz powyższej rozterki, wskazała również, że ma wątpliwość, czy głównym powodem przyznania wsparcia przez Region Walencja była chęć uzyskania pozytywnych efektów w zakresie ochrony środowiska w regionie. Jako uzasadnienie swojej wątpliwości Komisja wskazała, że:

• z brzmienia porozumienia o przyznaniu pomocy wynika, że Region kładł duży nacisk na pozytywny wpływ pomocy na dobrobyt regionu, poprzez chociażby tworzenie nowych miejsc pracy czy też pobudzenie rozwoju sektora turystycznego,
• w ocenie KE, jeżeli powodem przyznania wsparcia była chęć wsparcia zrównoważonego rozwoju w regionie poprzez zmniejszenie oddziaływania branży lotniczej na środowisko, to rozsądniejszym byłoby wsparcie wszystkich linii lotniczych w zakresie wymiany floty na bardziej przyjazną środowisku,
• KE nie spodobało się w końcu również to, że piśmie zawierającym prośbę o przyznanie pomocy Air Nostrum kładło nacisk na wyższą efektywność i konkurencyjność planowanych do nabycia maszyn.

Podsumowując swoje wątpliwości w zakresie tego aspektu oceny KE stwierdziła, że jakkolwiek z technicznego punktu widzenia wymóg wykraczania poza obecnie obowiązujące normy w zakresie ochrony środowiska, jak tego wymaga art. 36 GBER, wydaje się spełniony, to jednak KE ma wątpliwość co do istotności pozytywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko [9]. Innymi słowy, jak się wydaje, KE powzięła wątpliwość nie tyle co do tego czy środek spełnia przesłanki z art. 36 GBER, lecz co do tego w jakim stopniu spełnia.

Ocena argumentacji KE

Przedstawiony powyżej sposób zastosowania przez KE przepisów GBER, jak już powyżej zasygnalizowano, budzi zasadniczą wątpliwość. Oto bowiem KE uznała, że jakkolwiek wymóg ujęty w treści przepisów GBER został spełniony to jednak nadal istnieją wątpliwości co do zgodności danego środka pomocowego z rynkiem wewnętrznym. Poza tym KE podniosła szereg argumentów, których związku z wymogami zawartymi w art. 36 GBER przynajmniej ja nie dostrzegam.

Wydaje się, że przyjęte przez KE wadliwe podejście w zakresie stosowania GBER wynika z faktu przyjęcia na gruncie tych przepisów metodologii wykładni analogicznej jak w przypadku stosowania przez KE art. 107 ust. 3 TFUE czy też opartych na tym przepisie dokumentów o charakterze soft law. Właśnie bowiem w kontekście art. 107 ust. 3 TFUE orzecznictwo wskazało, że:

przy stosowaniu art. 87 ust. 3 WE (obecnie art. 107 ust. 3 TFFU – przypis B.W.) Komisji przysługuje szeroki zakres uznania, z czym wiąże się dokonywanie złożonych ocen ekonomicznych i społecznych, które należy przeprowadzać w świetle uwarunkowań wspólnotowych W tych ramach sprawowana przez sąd kontrola wykorzystania tego zakresu uznania ogranicza się do weryfikacji, czy przestrzegane były przepisy proceduralne oraz przepisy dotyczące uzasadnienia, a także do sprawdzenia prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych oraz tego, czy nie naruszono prawa bądź czy nie wystąpił oczywisty błąd w ocenie okoliczności faktycznych i czy nie doszło do nadużycia władzy. [10]

W odniesieniu z kolei do wydawanych przez KE wytycznych sądy unijne stwierdziły, że:

(…) przyjmując takie normy postępowania i ogłaszając poprzez publikację, że będzie je stosować od tej pory do przypadków w nich przewidzianych, dana instytucja sama sobie wyznacza granice uznania i nie może odejść od tych norm bez narażania się, w odpowiednim przypadku, na sankcję z tytułu naruszenia ogólnych zasad prawa takich jak zasada równego traktowania lub zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań Zaś w szczególnej dziedzinie pomocy państwa Trybunał miał już sposobność podkreślić, że Komisja jest związana wytycznymi i komunikatami, które wydaje, o ile nie odbiegają one od postanowień traktatu i są akceptowane przez państwa członkowskie (…)

Komisja jest związana wytycznymi i komunikatami, które wydaje w zakresie kontroli pomocy państwa, o ile teksty te nie stanowią odstępstwa od właściwego stosowania norm traktatu, ponieważ ich wykładni nie można dokonywać w sposób, który zawęża zakres stosowania art. 87 WE i 88 WE lub który jest sprzeczny z celami tych postanowień. Sąd miał zatem prawo uznać, że aby osiągnąć cel art. 87 WE, a mianowicie zapewnienie niezakłóconej konkurencji na wspólnym rynku, ramy wielosektorowe z 1998 r. należy interpretować w świetle tego postanowienia oraz zawartej w nim zasady niezgodności pomocy publicznej ze wspólnym rynkiem. [11]

Innymi słowy, stosując wydane przez siebie wytyczne Komisja Europejska jest uprawniona do dokonywania ich daleko posuniętej wykładni celowościowej. Co więcej, możliwa jest nawet sytuacja w której Komisja, w celu poszanowania wymogów wynikających z prawa pierwotnego odstąpi od stosowania wytycznych [12].

Zgoła jednak inaczej powinna podejść KE do kwestii wykładni GBER. Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynika bowiem, że „kopiowanie” metod wykładni właściwych na gruncie wytycznych nie jest poprawne w kontekscie GBER.  W wyroku w sprawie Eesti Pagar [13] Trybunał stwierdził wyraźnie, że przysługujący Komisji w kontekście wytycznych szeroki margines oceny, zakładający dokonywanie złożonych ocen ekonomicznych i społecznych nie może być przeniesiony na grunt przepisów GBER [14]. Bardziej ogólnie Trybunał stwierdził, że:

(…) przepisy rozporządzenia nr 800/2008 oraz warunki w nim przewidziane – jako złagodzenie ogólnej zasady, jaką stanowi obowiązek zgłoszenia – należy rozumieć ściśle. O ile bowiem Komisja jest uprawniona do przyjmowania rozporządzeń w sprawie wyłączeń blokowych w celu zagwarantowania skutecznej kontroli nad regułami konkurencji w dziedzinie pomocy państwa i ułatwienia zarządzania administracyjnego bez osłabienia swych uprawnień kontrolnych w tej dziedzinie, o tyle takie rozporządzenia mają również na celu zwiększenie przejrzystości i pewności prawa. Przestrzeganie warunków przewidzianych w tych rozporządzeniach, w tym zatem w rozporządzeniu nr 800/2008, pozwala zapewnić, by cele te zostały w pełni osiągnięte.

Jak podnoszą rząd estoński oraz Komisja, cele polegające na zagwarantowaniu skutecznej kontroli nad regułami konkurencji w dziedzinie pomocy państwa, na ułatwieniu zarządzania administracyjnego oraz na zwiększeniu przejrzystości i pewności prawa, podobnie jak wymóg zapewnienia spójnego stosowania w całej Unii przewidzianych warunków zwolnienia, wymagają, by kryteria dotyczące stosowania zwolnienia były jasne i łatwe do zastosowania przez władze krajowe. [15]

Co ciekawe zresztą, sama Komisja Europejska, a dokładniej Dyrekcja Generalna ds. Konkurencji w swoich dokumentach wewnętrznych podkreśla fakt, że Trybunał Sprawiedliwości w wyroku w sprawie Eesti Pagar postawił wymóg zgodnie z którym przepisy GBER muszą być jasne, precyzyjne i proste, i nie mogą opierać się na złożonych ocenach natury ekonomicznej [16]. Ich wykładnia musi zatem uwzględniać powyższe wymogi.

Jeszcze dobitniej kwestię różnic w podejściu do wykładni przepisów GBER oraz aktów o charakterze soft law podkreślił ostatnio Sąd w wyroku w sprawie Kerkosand [17]. W orzeczeniu tym Sąd w odniesieniu do charakteru rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych stwierdził, że:

(…) przepisy takiego rozporządzenia stanowią, z punktu widzenia zainteresowanego państwa członkowskiego i podmiotów prawa, wyczerpujące uregulowanie ustanowionych w nim warunków wyłączenia (podkreślenie własne – B.W.), które mają bezpośrednie zastosowanie. Jakakolwiek inna interpretacja oznaczałaby, że pomimo spełnienia tych warunków wyłączenia organy krajowe nie byłyby automatycznie upoważnione do odstąpienia od zgłoszenia przedmiotowego środka i do jego wdrożenia oraz że nadal ryzykowałyby naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE

Otóż taka wykładnia groziłaby naruszeniem nie tylko bezpośredniego stosowania, w rozumieniu art. 288 akapit drugi TFUE, przepisów rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych, ale również ich skuteczności (effet utile), która wynika właśnie z celu, o którym mowa w art. 109 TFUE, polegającego na określeniu kategorii pomocy, które ipso facto są wyłączone z postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 3 TFUE, a w konsekwencji – zasady pewności prawa. (…)

Zasady te stosuje się mutatis mutandis, gdy Komisja ma za zadanie sprawdzić, czy organy krajowe prawidłowo zastosowały przepisy rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych. Gdyby było inaczej, skutki prawne takiego rozporządzenia, a mianowicie natychmiastowy skutek w postaci odstępstwa od obowiązku zgłoszenia pomocy oraz bezpośrednie stosowanie i prawnie wyczerpujący charakter warunków wyłączenia w tym celu, zostałyby podważone jedynie na tej podstawie, że do Komisji wpłynęła skarga prowadząca do sprawdzenia ex post facto, czy organy krajowe nie popełniły w tym zakresie błędów i tym samym nie naruszyły ciążącego na nich obowiązku zgłoszenia. O ile zaś do Komisji należy, pod kontrolą sądu Unii, zbadanie istnienia takich błędów, o tyle ciążący na niej obowiązek nadzoru nie może naruszać tego charakteru prawnego przepisów rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych. [18].

W odniesieniu z kolei do relacji pomiędzy przepisami rozporządzenia, a postanowieniami dokumentów o charakterze soft law Sąd, po zwróceniu uwagi, że te ostatnie dokumenty mają charakter norm postępowania, wskazał, że:

(…) zakresu prawnie wiążących i bezpośrednio stosowanych przepisów rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych nie mogą co do zasady relatywizować normy postępowania. Jest to tym bardziej niemożliwe, że z jednej strony wspomniane normy nie są w żadnym wypadku prawnie wiążące dla państw członkowskich a z drugiej strony mają one między innymi na celu ukierunkowanie i ograniczenie korzystania przez Komisję z przysługującego jej zakresu uznania przy stosowaniu art. 107 ust. 3 TFUE w ramach postępowania na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE, a zatem poza zakresem stosowania rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych.

Dlatego też takie normy postępowania przyjęte przez Komisję w ramach przysługujących jej uprawnień organizacyjnych w zakresie procedur dotyczących pomocy państwa nie mogą stanowić odstępstwa od nadrzędnych norm prawnych, w tym rozporządzeń w sprawie wyłączeń blokowych. Tak więc, niezależnie od zakresu wspomnianych norm postępowania, nie mogą one jako takie relatywizować zakresu warunków wyłączenia przewidzianych w takich rozporządzeniach.  (podkreślenie własne – B.W.). [19]

Reasumując, z punktu widzenia Luksemburga stosowanie GBER wymaga odmiennego podejścia niż ta wypracowana na gruncie rzeczy dokumentów o charakterze soft law. Komisja Europejska na gruncie tego typu rozporządzeń nie jest bowiem uprawniona wprowadzać dodatkowe, nie znajdujące oparcia w treści przepisów warunki czy też wykładać je w sposób zakładający konieczność dokonywania złożonych ocen natury gospodarczej. Stąd właśnie wydaje się, że zaprezentowana w decyzji dotyczącej Air Nostrum wykładnia nie jest prawidłowa.

Podsumowanie

Sprawa Air Nostrum wskazuje, że stosowanie GBER stawia przed KE nie lada wyzwanie. Organ ten jest bowiem zmuszony porzucić dotychczasowe przyzwyczajenia w zakresie stosowania prawa pomocy publicznej i niejako „zejść na ziemię”. Skoro głównym adresatem GBER są organy Państw Członkowskich to Komisja zarówno na etapie tworzenia przepisów tego aktu prawnego, jak i w procesie ich stosowania musi dbać o to by spełniały one wymóg jasności i prostoty. Z jednej strony takie postawienie sprawy przez Trybunał Sprawiedliwości jest pożądane, gdyż ewidentnie zmniejsza zakres uznania Komisji, a tym samym zwiększa się pewność prawna wszystkich zainteresowanych stron. Z drugiej jednak strony powyższe wymagania oznaczają, że być może w przyszłości zakres tego typu rozporządzeń ulegnie zmniejszeniu. W coraz bardziej skomplikowanej rzeczywistości Komisji może być po prostu trudno tak ukształtować warunki wyłączenia by były one jasne i proste.

1. Rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z dnia 26 czerwca 2014 r., str. 1).
2. Zob. w tym względzie wpis dr. Phedona Nicolaidesa na blogu State Aid Uncovered pod tytułem Evaluation of EU State Aid Rules: Need for Greater Transparency, dostępny pod tym adresem internetowym – https://www.lexxion.eu/en/stateaidpost/evaluation-of-eu-state-aid-rules-need-for-greater-transparency/
3. Komisja Europejska w marcu 2016 r. udostępniła na swojej stronie dokument zawierający odpowiedzi na najczęściej zadawane pytania odnośnie wykładni GBER. Niestety zawiera on jedynie odpowiedzi na 258 pytań. Dokument dostępny jest pod tym adresem internetowym: https://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/practical_guide_gber_en.pdf.
4. SA.50707 Air Nostrum fleet renewal
5. Zob. informacje prasową KE dostępną pod tym adresem internetowym – https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/mex_20_2141
6. Konieczność wskazania alternatywnej inwestycji, która zostałaby zrealizowana w braku pomocy wynika z art. 36 ust. 5 lit b) GBER.
7. Komisja w decyzji nie jest zbyt precyzyjna – napisała bowiem, że oba modele są zgodne z mającymi zastosowanie normami unijnymi (zob. pkt 52). Z kontekstu wydaje się jednak, że KE miała na myśli, że spełniają warunek z art. 36 GBER czyli wykraczają poza mające zastosowanie normy unijne.
8. Zob. w tym względzie przypis 14 w decyzji.
9. Zob. w tym względzie pkt 54 decyzji.
10. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 11 września 2018 r. w sprawach połączonych C-75/05 P i C-80/05 P Niemcy i inni/Kronofrance, ECLI:EU:C:2008:482, pkt 59.
11. Wyrok Niemcy i inni/Kronofrance, pkt 60-61 oraz 65-66.
12. Zob. przykładowo wyrok Sądu z dnia 24 marca 2011 r. w sprawach połączonych T-443/08 i T-455/08 Freistaat Sachsen i Land Sachsen-Anhalt i Mitteldeutsche Flughafen AG i Flughafen Leipzig-Halle GmbH/Komisja Europejskia, ECLI:EU:T:2011:117, pkt 106.
13. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 5 marca 2019 r. w sprawie C-349/17 Eesti Pagar AS, ECLI:EU:C:2019:172
14. Wyrok Eesti Pagar, pkt 79.
15. Wyrok Eesti Pagar, pkt 60-61.
16. Zobacz w tym względzie dokument Info Flash 2019: Case C-349/17-5 March 2019 -Eesti Pagar AS v. Ettevotluse Arendamise Sihtasutus który został udostępniony przez Komisję Europejską w ramach wniosku o dostęp do informacji publicznej. Sam dokument wraz z pismem przewodnim Komisji jest dostępny na portalu www.asktheeu.org pod tym adresem internetowym: https://www.asktheeu.org/en/request/obligations_arising_from_c_34917#incoming-25678
17. Wyrok Sądu z dnia 9 września 2020 r. w sprawie T-745/17 Kerkosand, ECLI:EU:T:2020:400.
18. Wyrok Kerkosand, pkt 63-65.
19. Wyrok Kerkosand, pkt 72-73.

Wpis nie stanowi porady ani opinii prawnej w rozumieniu przepisów prawa oraz ma charakter wyłącznie informacyjny. Stanowi wyraz poglądów jego autora na tematy prawnicze związane z treścią przepisów prawa, orzeczeń sądów, interpretacji organów państwowych i publikacji prasowych. Kancelaria Ostrowski i Wspólnicy Sp.K. i autor wpisu nie ponoszą odpowiedzialności za ewentualne skutki decyzji podejmowanych na jego podstawie.